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    賈西津文章

    NGO的運作機制
    [2011-04-20]
     

       在NGO發達成熟的國家,NGO在運作機制上有哪些保障呢?

      NGO的首要特性是非政府性,即它是獨立于政府運作的社會機制。所謂“獨立性”,并不是指目標不同,或者資金無關,或者功能上不能有協同,它指的是在組織層面上的獨立性,或者說是在法律上的主體獨立性,即組織有能為其決策負責的治理和決策機制。

      在組織獨立性的前提下,NGO運作機制中最重要的保障是治理結構,特別是理事責任。理事會是NGO的決策主體,也是責任主體。理事會責任有兩種常見的模式,一種是理事會決議,由理事長單獨享有組織代表權,另一種是每一個理事均可以代表組織作出決定和簽署文件,并負相應的責任。無論哪一種,理事對于重大決策都是負有實際責任的,比如在英國,NGO的理事對其決策負有無限責任,如果有故意的濫用決策權(而不是判斷失誤或者正當的風險)造成組織損失,理事可能連自身的家財都得賠償進去。因為治理機制的重要性,所以對于理事的規制就非常細致,比如理事會人數、構成、責權、如何避免關聯交易等。因為具有實際決策權力和責任,理事會的人數通常在3—12人,不能太少由一人決策,也不能太多使得權責無法履行。

      NGO的資源運作有什么特點?可以從資源來源和使用兩個方面來闡述。就資源來源而言,通常都認為捐贈是NGO的特色資源來源,但從各國的實際情況看,捐贈雖然是NGO的特色資源,卻并不是其主導資源來源。霍布金斯大學對22個國家的研究數據顯示,來自個人、企業和基金會的捐贈僅占NGO收入的11%,而其接近一半(49%)的收入來源是會費和運作經營,另外來自公共部門的資金占到40%。它充分說明了一個問題,即NGO的經營與其宗旨實現同樣是重要的。這其中涉及兩個問題:第一,“非營利性”與組織經營的關系。非營利性的判斷標準是:組織不以營利為目的;經營收益不在成員之間分紅;組織解散時資產通過轉贈類似組織等形式保持自身的延續性。非營利性并不包含不能經營的含義。第二個問題是,非營利性組織的經營有什么約束。國外一般會對非營利組織經營的性質和額度有一定限制,比如英國規定“基本目的交易”和“非基本目的交易”,前者指在實現NGO主要目的過程中所進行的交易,如學校的課程費用、博物館舉辦藝術展覽的門票收入和相關教育物品的出售、養老院提供的住宿費用等;后者指與NGO基本目標或宗旨無關的經營,其中又規定在年收入5000英鎊以內或者該組織年收入額25%以下的“小額交易”,可以有不超過5萬英鎊計入免稅收入。否則,慈善組織則需要成立獨立的公司來進行商業運營。另一方面,財政資源的支持也是NGO資源來源的重要方面。霍布金斯大學上述研究顯示,在衛生、教育和社會服務領域,財政資金對NGO的收入尤其重要,在NGO總收入中達到45%到55%。財政資金使用的主體方式是公共服務購買。再從NGO的資源使用來看,NGO,尤其是基金會,被稱為“散財之道”。就是說,與企業累積財富的目的不同,NGO的目的是合理的使用財富,實現社會目標。對于一個成熟的NGO發展環境而言,NGO獲得資金的程度應該取決于其花錢的能力。這需要公民對其捐贈有明確的意向、問責的機制,以及公開公平的競爭機制等。比如臺灣地區的NGO在“9?21”大地震后風潮云涌,募款非常容易,但是若干年后能夠繼續維系下來,獲得社會公信力的組織,就體現出自己的運作特點、創新及規范性了。

      NGO的資源運作還涉及一個新興的概念——社會企業,即運用企業運作模式,實現社會公共目的。英國是最早提出“社會企業”的國家,比如英國非常成功的一家社會企業《大問題》雜志社,其自身類似于一家經營性的雜志社,但是雜志采取了特殊的營銷途徑,即只通過無家可歸者在街頭售賣的形式發行,雜志社用較低的價格提供給無家可歸者,后者通過出售雜志獲得營生。與以無家可歸者為內容的雜志不同,《大問題》雜志內容與無家可歸者毫無關系,是一本頗具可讀性的普通雜志,但是由于其特有的慈善定位,它可以獲取很多志愿資源,包括對名人的獨家采訪等,如雜志封面文章常常是其他雜志不可能讀到的獨家專訪,從而提升了雜志的商業價值,使其成為發行量最大的雜志之一,反之增強了其公益目標的實現。類似《大問題》雜志社的組織,找到商業價值與公益價值相互反饋增強的經營點,可以完全通過自我運營實現社會目標,是為社會企業的價值所在。社會企業給NGO的組織運作提供了新思路,其作用特別在解決吸毒、失業、貧困、青少年犯罪等最嚴峻的社會問題中,顯示出獨特價值。

      中國NGO的組織自身能力建設和外部法律環境、部門平臺的建設,都比較薄弱,如上所述NGO組織的獨立性、治理結構和治理責任、資源運作與宗旨管理、募款和公民參與,以及NGO部門聯盟與支持性組織發展,是中國NGO最有必要加強的。

       

    專家詳細介紹

    賈西津

    中萬(北京)行業協會商會發展促進中心專家委員會委員,清華大學公共管理學院副教授,清華大學NGO研究所副所長,研究方向為政府與公民關系,公民有序政治參與,近年來針對行業協會做了頗多建設性的研究,提出了很多有針對性的觀點與想法。

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