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    張學慧文章

    立法,是我國行業協會有所作為的根本保證
    [2010-09-28]
     

     

        一、我國目前絕大多數行業協會商會在政府和企業的夾縫中求生存

        我們欣喜的等來了行業協會法終于經全國人大例入立法程序這樣一個好消息,這使得我們協會人看到了行業協會發展的曙光。說明我們的國家領導人已經看到了在我國這樣一個龐大的經濟系統中,沒有行業協會商會切實發揮作用,無論如何都不能滿足我國社會進步和經濟發展的要求,也不符合胡錦濤總書記關于“科學發展觀”的精神實質。
     
        但是就目前來講,我國絕大多數行業協會商會的生存無非具有兩種形態,一種基本上還是政府部門的附庸(廣東省除外),雖然名曰社會團體,但是仍然占用的是行政事業編制,開銷的是行政經費,開展業務所得依然流入政府的小金庫。另一種是掙扎在政府和企業的夾縫之中。以廣東省為例,2006年中共廣東省委廣東省人民政府頒布了《關于發揮行業協會商會作用的決定》(以下稱《決定》),與此同時廣東省人大出臺了《廣東省行業協會條例》(以下稱《條例》),《決定》和《條例》的出臺可以說開了全國行業協會商會改革的先河,為我國行業協會立法奠定了基礎。但是,也應該看到《決定》和《條例》出臺實施以來,廣東省行業協會商會出現的很尷尬局面,首先是從政府分離出來的行業協會經過兩年多的“斷奶期”,多數都處在吃老本江河日下,走新路舉步維艱的狀態下。原因是既沒有了往日的行政資源,也得不到舊時的行政支持,職能的減弱和財力的下降,使得開展業務舉步維艱,原有的會員紛紛流失,沒有了昔日吃皇糧的底氣和輝煌。至于那些按照《條例》精神新創辦的行業協會和商會就更加尷尬的可以,經費沒著落、業務不批準、申請沒人理、作了要受罰、既無影響力、又無號召力、政府不理睬、行業瞧不起……如此種種何其難也?試想,行業協會處在這樣一種政治環境中,生存尚且不保,又何談有所作為?
     
        二、行業協會發展空間令人窒息很難有所作為。
     
        我們的政府部門權力太大太寬,責任太小太窄,卡一卡堵一堵怕負責任怕沒好處成為風氣。習慣于在其諸侯王國里壟斷資源和囤積職能,習慣于在權力的堆積中尋找部門利益和個人利益。由此,行業協會商會的發展空間也就可見一斑。我們的行業協會在內部設立個分會、協會領導在分支機構中兼任個職務,這本來就是協會內部的會務,找不出任何政策法規對此有過限制和禁止,只要條件具備就應當允許,可是就連這一點自主權政府都要橫加干預,有時候理由令人唏噓,某行業協會因為赤字就被認定年檢不合格在法人證書的年檢欄加蓋了年間不合格的印章,從此進入無限期的整改時期,業務不能開展、活動不能舉行。赤字也好虧損也好,只要人家還能維持正常運作,只要人家沒違法違規,就應當讓人家活下去,國家和地方政府都有財政赤字的時候,難道就不開門了嗎?什么叫依法行政,什么叫行政許可,那些習慣拉倒車的當權者甚至一名普通的辦事員,一張嘴一投足都可以隨便給你來一個行政許可或不許可……,難道他們不懂得這個有違行政許可法嗎?他們懂,他們什么都懂但是他們就是不愿意依法去做,因為你不卡一卡怎樣體現權力,不堵一堵怎能有好處加身?某行業協會一個請示文件,先后向兩個省府行政部門各報送四次,已經年有余,到現在連一個字的批復都沒見到,寶貴的時間和自籌的少得可憐的經費就在這種無可奈何的等待之中度過和消耗……,中共中央政治局委員,廣東省委書記汪洋同志在省委十屆三次全體會議上講話時指出:“要創造一種氛圍,鼓勵全社會繼續解放思想干事創業。要以寬松的政策支持干事創業者,只要法律政策沒有明令禁止的,都允許并且支持大家去干去試去闖。要以寬厚的心態理解干事創業者,尊重和關心干事創業的同志,設身處地為他們排憂解難,讓他們放心干事。要以寬容的精神善待干事創業者,對于干事創業者的失誤,只要出發點是為了發展,為了工作,不是牟取個人和團體私利,都應該寬容對待,“不打棍子,不抓辮子,不扣帽子”,讓他們放膽干事。只有這樣,干事、創業、敢想、敢試、敢負責的社會氛圍才能形成”。可是我們的一些政府官員在干什么,在卡在壓在千方百計的設置障礙,他們全然不把書記的講話當做一回事,依然我行我素……, 一些官員把行政資源看成是他自己的私有財產,既然是私有的囤積起來與我個人無損,干么要放出去,放出去了和我還有關嗎?難道一個行業協會一定要在行政管卡壓的夾縫中求生存求發展求貢獻嗎?說我反動也好說我偏執也好,扣帽子也好抓辮子也好打棍子也好,就我個人而言我都置之度外,我真為我們協會人想要為社會干點有益的事情,感慨最多的第一是無奈,第二是無奈,第三還是無奈……而深感無奈!所以我們呼吁,在法律法規和政策允許的范圍內,給我們行業協會商會一些發展空間吧,如此則社會幸甚、行業幸甚、公民幸甚!
     
        三、行業協會與政府部門同是法律約束框架下的社會治理主體
     
        從行業協會的屬性上看,本不是政府部門的附庸,而是與政府部門并列的社會治理機構。與政府部門同是法律約束框架下的社會主體,只是分工有所不同,政府部門的職能是更高層次上的宏觀管理,所體現的是行政力量,具有國家強制力的特質。而行業協會的職能是微觀管理,所體現的是行業力量,具有行業自律力的特質。
     
        行業協會商會除在法律框架內行使職能開展業務外,行政上只接受政府登記主管部門的監督和管理,與其他政府部門的關系是協調、協作和聯動,在政府和行業之間起橋梁和紐帶的作用。
     
        因此,行業協會立法要徹底松綁行政情結,切實解放思想,摒棄束縛。把應當回歸行業協會商會的職能,由法律明明確確的賦予行業協會商會。廣東省的《決定》)和《條例》是迄今為止我國行業協會商會改革最具代表性的地方黨政和立法機關出臺的地方性政策和法規。但遺憾的是因為精神束縛太多、思想解放不夠,留下了很多割舍不掉的行政情結和管理尾巴,結果這么好的兩個里程碑式的文獻也不能不成為中看不中用的一紙空文。《決定》第四章第9條“建立委托授權機制”指出:“建立以行政許可法為依據,加快政府職能轉變。行規行約制定,行內企業資質認定及等級評定,專業技術職稱、執業資格評定,行檢行評等方面職能,可依法賦予行業協會、商會。行業調查、統計、規劃、培訓、考核等工作,行業內重大的投資、改造、開發項目可行性的前期論證,以及對項目的責任監督,可依法委托行業協會、商會完成,并建立相應的購買服務制度。行業評優評獎、出具產品原產地證明、泛珠三角行業區域合作等活動,可依法授權行業協會、商會開展”。這些提法是劃時代的,但是沒有考慮到我們的政府部門是一個什么形態,幾十年形成的諸侯割據,王爺當家的政治體制不是幾句溫和的提示就可以打破的,用這樣妥協的心態和溫和的語言談政府機構改革下放微觀管理職能,和與虎謀皮有何異哉! 要知道,權力是越具體越體現權力,哪個行政部門會心甘情愿的把最能體現本部門權力的具體職能(也就是所謂的微觀管理)下放給別人!更何況《決定》明確指出行業協會商會行使行業職能要由政府有關部門賦予、授權和委托。行業協會的職能本就應當由法律法規賦予,而不是哪個行政部門的恩賜。又何況我們的問責制度太曖昧太姑息,一些政策和法規從來都很少出現問責條款,猶抱琵琶半遮面,對那些喜歡不作為和亂作為的政府部門網開一面,所以就有了所有政策都是只有要怎樣怎樣做的條款,從來沒有不怎樣怎樣做要負什么責任的條款。所以《決定》和《條例》成為中看不中用的一紙空文也就不足為怪。 
     
        我們的一位省行政部門的處長當著一位來請求工作的協會領導的面批評他的下屬說:“我們為什么要這么做,把這些業務委托給協會,他們干好了我們局里有什么好處,搞出事情來要不要替他們擦屁股……”。從某種意義上說,這位處長的說法并沒有錯,他的說法道出了委托授權機制存在的先天不足和一廂情愿的荒唐心理.很明顯,誰委托誰負責誰授權誰負責的問責機制不可能存在委托授權機制的實現,出了問題要倒霉,不出問題沒好處,天底下沒有人愿意干這種只有倒霉沒有好處的事情。可以說這位處長的態度代表了絕大部分行政部門領導的心態。因此說,行業協會商會的職能一定是法律法規賦予的,不應當是政府部門授權和委托的.再說,行業協會商會本來就不是行政部門的附庸和下屬,而是與行政部門并列的社會管理主體,除了接受政府登記部門的監督以外,只受相關法律和政策的調整和約束。
     
        四、行業協會立法應當著重解決職能和經費問題
     
        目前我國行業協會商會幾乎都存在生存難的問題,主要體現在兩個方面:一是經費十分有限;二是職能等于零。由于經費有限,開展業務財力不足難以展開;由于職能為零,影響力、號召力難以形成;此外,由于開展業務幾乎都要政府主管單位(廣東為業務指導單位)批準,不批準就不能干,這也是業務難以展開的另一個重要原因。
     
        政府機構改革,職能轉變,政府操作更高層面上的宏觀管理的格局已經形成,這樣在政府和社會銜接的微觀管理這個地段出現一個真空地帶,這個真空地帶必須填補,否則將出現管理的斷層,這個真空地帶由行業協會商會填補已經是西方經濟發達國家的成功經驗.而在我國幾十年計劃經濟體制形成的龐大的行政格局和思維慣性,讓行業協會商會的職能發揮像價格那樣由市場來調節是肯定行不通的,這就要求必須實現立法,由法律賦予行業協會的職能。但是,立法如果不能突破固有的思維慣性,徹底摒棄行政情結,使行業協會商會真正的在法律的約束框架下獨立于行政束縛之外,行業協會就永遠不能有所作為。
     
        首先,行業協會立法應當著重解決行業協會商會的職能。至于那些職能應當屬于行業協會,需要認真論證,筆者認為,《決定》第四章第9條所確定的范圍是上具有代表性的,這里不作贅述。這里所要闡釋的是行業協會商會的職能絕不應當是政府行政部門委托和授權的,而應當是法律法規賦予的。如果行業協會立法不解決法律賦予職能問題,就算是立一千次,行業協會也不會有所作為。
     
        解決行業協會商會職能的另一個重要內容是改革會員入會和離會制度。我國現行的“入會自愿、退會自由”的彈性制度不利于行業發展和管理,尤其不利于行業協會商會的行業治理和行業自律作用的發揮,很難實現行業規范和行業大治的立法目標。西方經濟發達國家在推行行業協會職能時,一般采用的是“人必歸業,業必歸會”的剛性制度。這個制度為了保證隊伍的純潔性,實行違規淘汰機制。會員入會后如有損害行業和違規行為時,由協會專門機構對其行為的危害性進行評估,并將評估結果報告協會專門機構審核,根據其情節輕重或予以警告、或留會查看、或勸其退會、或淘汰出會。我國臺灣現行的就是這種制度。我國律師法實行的模式也與這制度相近,只是沒有退出機制.這是不利于保證隊伍純潔的。行業協會的任務是用行業的力量規范管理行業內那些不規范的企業行為, “入會自愿、退會自由”的彈性制度給那些一開始就不打算守規矩的企業留下了違規的空間和通道,這樣行業自律也就成為了空話。

        其次、要切實解決行業協會商會的經費困。我們經常聽到一些譴責的聲音,說行業協會商會盈利傾向如何如何嚴重,如何如何沒有作為……。政府做的是公益事業,有那么大的財政支持,行業協會商會作的也是公益事業,為什么只配做苦行僧?試想:連生存都難以維系的一個法人機構,即沒有財政支持,再不允許搞一點業務維持個油鹽醬醋柴,怎么生存?至于說行業協會商會的作為……試想,一個苦行僧能有什么作為,當然,當初出家的時候是滿懷豪情立志有所作為來的,只是出了家才知道“化緣(收會費)難,自己掙(開展業務)更難”。西方行業協會商會的經費來自于行業的部分稅收,我們那么大的財政收入,為什么不可以拿出幾個點來?國家級的行業協會商會由國家相應行業財政收入提撥,地方的由地方行業財政收入提撥。如此行業協會的積極性和熱情空前高漲,再加上有法可依,何患業務開展不好社會服務不佳,何患號召力不強影響力不大?政府騰出精力搞好更高層面上的宏觀管理,經濟更加繁榮,社會更加穩定,人與人的關系更加和諧,何樂而不為!
     
        第三、購買行業協會的服務成果的經費應當由政府財政列專款,而不是由政府部門購買。至于說政府購買行業協會服務成果,無異于與虎謀皮,別說購買,不搜刮就已經燒高香了!購買服務成果不是心血來潮出一個溫和的政策,象征性的喊幾個口號號召一下就可以辦到的。行業協會的服務成果應當由政府財政列支。當然,財政列支行業協會商會的服務成果,應當制定科學合理、嚴謹嚴肅的管理規則,并且要有健全的第三方評價機制相配合。
     
        其實不難發現,行業協會商會最主要的困難實際上只有一個,那就是職能,職能問題解決了,業務容易開展了收入就多了,會費也隨之增多,經費問題就不那么嚴重了,其他問題也就迎刃而解了。


                                                                              
       以上純屬個人觀點,不代表本人就職單位。

       

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    中國行業協會商會網專家委員會委員

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