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    黎軍文章

    行業協會的法人性質與民間化
    [2009-07-01]
     

        在大陸法國家,法人可分為公法人和私法人兩種。盡管在兩者的劃分標準上存在諸多爭議,但目前占主導的觀點認為,私法人和公法人的區別在于,前者是根據私法的設立行為(如設立合同和捐助行為)而成立的,后者大多數是基于一種公權力行為,特別是依照一項法律而成立,或最后經法律認可作為公共事業的承擔者而成立。就人的組織來說,私法上聯合體的成員是基于其私法上的意思行為(如參加設立或作加入的意思表示)而得到成員資格。相反,公法上團體的成員則是根據法律規定的事由得到成員資格,在大多數情況下不取決于當事人的意思。公法上的而且只有公法上的法人,才可(但不是必須)行使主權者的強制手段。 在大陸法國家,主要是將工商會明確為公法法人團體。如《法國商會法》第一條規定,“商會是公立公益組織”。《德國工商會法》第十一條規定,“工商會是公法團體”。但是,行業協會則一般以私法人身份出現。如“在德國,具有公法法人地位、實施強制入會義務的商會和具有私法法人地位、建立在自愿入會基礎上的經濟界協會并存,它們作為經濟界的自治或自助組織總體上被視為政府的伙伴。”

     

        我國在理論上還沒有公法與私法之分,因而也無法在法律中反映公法人和私法人的分類。但是,已有學者建議我國不妨采用以公、私法人二元論為基礎的分類方法,對原有的四類法人(即《民法通則》中確立的機關法人、企業法人、社會團體法人和事業單位法人)進行妥善安置:機關法人和具有行政管理職能的事業單位屬于公法人的范疇,其他法人原則上屬于私法人的范疇(其中就包括社團法人)。

     

        在我國,一般都認為,行業協會應當是民間組織的組成部分,因為絕大部分行業協會都是建立在自愿入會的基礎之上(除了一些職業類協會或個別經濟類行業協會之外)。但是由于行業協會是處于國家與市場之間的中介性組織,屬于一種“中間結構” ,因此,也有學者認為,行業協會具有“公”“私”混合性,“行業協會在社會系統的架構中,不應當僅僅理解為是一個自律性組織,在更大程度上或更深意義上,其應當是政府行政權力的一個分權者或替代者”。 還有學者認為,從計劃經濟到市場經濟轉型的過程中,新生的民間社會團體不可避免地需要現有體制的權威認可,因而與原有的組織機構有著密不可分的聯系,從而具有特定的官方性;同時它們又是新興群體的利益代表,是民間自發的群眾性組織,因此又必然具有民間性。這種官民二重性實際上是國家、社團以及個人三者博弈的結果,其中的“官方”性降低了個人之間組成社會團體的成本,與此同時“民間性”又使政府在社會管理中節約了大量的行政管理成本;同時,社會團體一旦形成以后,就具有了相對獨立性,這種官民二重性給社會團體自身的存在以及有效運轉提供了便利。中國社團的官民二重性源自社團成員自組織成本與官方組織成本之比,而恰恰又是這種官民二重性賦予中國社團組織以極大的活力,并有助于在政府、社團以及社團成員三方之間達致一種可欲的正和博弈狀態。|

     

        筆者認為,盡管從現階段來看,行業協會的“官民二重性”在促進協會發展和政府轉型方面都有一定的積極作用,但這并不構成這種雙重身份的合法性基礎。實際上,正是因為行業協會的雙重身份造成其在經濟、社會生活中的角色錯亂并進而導致其功能的紊亂和失效。如有學者指出,(溫州)總商會的“官民二重性”特征具體表現在:“它既要當官方代言人,又要當民營企業的代言人;既要維護黨和政府的權益,又要維護民營企業的權益;既要嚴格執行黨委和政府的指令,又要堅持自主活動;既要以統戰性為主,又要突出經濟性和民間性”。可以看出,其多重角色使其身份“非驢非馬、不倫不類,不適應市場經濟的需要,不適應民營企業蓬勃發展的需要”。 而且,盡管行業協會在一定的時候確實會接受政府授權或委托或者承接政府轉移職能,因而也會作為公共管理的主體之一承擔一定的公共職能;但是,它只是一種“私法組織形式的公共主體”。因此,其在一定前提下從事的公共職能并不代表其就具備公法人的身份,換句話說,就是行業協會對行業公共事務的管理并不影響其私法法人的特性。

     

        對于行業協會來講,其私法人的特征在很大程度上通過其民間性(或非政府性)表現出來。所以,盡管行業協會行使著一定的公共管理職能,但行業協會本質上是市民社會的重要構成部分 ,而非政府的組成部分。在我國傳統計劃體制下,包括行業協會在內的社會團體完全依附于國家,可以說,它們只有象征意義而沒有實際意義,甚至只是政治控制的手段而已。就此來看,傳統的行業協會并不是真正的行業性組織,而只是政府的另一種管理形式而已。因此,擺脫國家干預、實現民間化,是行業協會的生存之基本。

     

        行業協會的民間化還是其發揮效能的重要條件。行業協會的民間性將影響其自主性,而自主性則與效能有密切關系。目前,我國行業協會效能低的原因之一就是其自主性不夠。行業協會的重要作用就在于保障社會及經濟領域的自由和自主,防止政府的過度干預,同時還要代表行業成員利益參與政府決策和公共管理。如果沒有民間性,行業協會的這些基本職能(如利益代表職能以及維護行業利益)就根本無法實現。|

     

        總的來看,影響行業協會民間性的因素主要體現在以下幾個方面(也可以理解為衡量行業協會民間性的幾個指標):1、行業協會產生的途徑。行業協會的成立是基于政府發起,還是企業自發成立。2、行業協會領導人員的產生方式。行業協會是否具有獨立的人事權,特別是行業協會主要領導的產生是由政府任命還是由協會選舉產生。3、行業協會的行業代表性。衡量代表性的指標有兩個方面:一是自愿參與的會員數量和比例,二是行業協會成員的產出在行業中的比重,即“成員作用密集程度”。4、行業協會的經費來源。是依賴或主要依賴政府投入資金,還是運用或主要運用民間資金運行。5、行業協會的職能。行業協會的職能是以承辦政府委托事項、為政府管理提供服務為主;還是以為會員提供服務、代表行業利益并影響政府決策為主。

     

       

    專家詳細介紹

    黎軍

    中萬(北京)行業協會商會發展促進中心專家委員會委員,深圳市政府法制工作辦公室副主任,行業協會法律問題研究專家,近年來主要從事行業協會法人治理方面的研究工作,承擔過多項重大課題,成果頗豐,已是我國行業協會商會研究領域較有名氣的專家學者之一。
     

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