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    劉培峰文章

    突破與遺憾并存,行業協會發展與立法任重道遠
    [2009-06-30]
     

        為了進一步推進行業協會的改革和發展,國務院辦公廳于5月6日下發了《加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》,該文件是繼16屆六中全會提出要堅持培育發展和管理監督并重,完善培育扶持和依法管理社會組織的政策,發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用,為經濟社會發展服務后我國社會管理領域另外一個重要的政策性文件,對推進行業協會的改革,乃至社會管理體制改革將產生深遠的影響。

        一、意見延續了政府部門對行業協會發展的一貫立場。大力發展行業協會,推進行業協會改革是政府近年來社會管理的重點之一。1993年國家經貿委就起草了《商會法》,之后又起草了《行業協會商會管理條例》,但是一直沒有列入立法計劃。在這樣的情況下經貿委于1997年頒布了《關于選擇若干城市進行行業協會試點的方案》,確定在上海、廣州、廈門、溫州四個城市進行行業協會試點,并規定了行業協會制定行業協會制定行規行約、建立行業自律機制、規范行業自我管理等6項職能。1999年經貿委又頒布了《關于加快培育和發展工商領域行業協會的若干意見(試行)》,規定了行業協會的17項職能,行業協會的定位也由行業管理向行業服務轉變。在國家經貿委解散后,國家發改委也非常重視行業協會工作,近年來也著手行業協會立法的調研和起草工作。同時,中央也對行業協會的發展持積極支持的態度,16屆四中全會提出“發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務,反映所求,規范行為的作用,形成社會管理和服務的合力”的主張。地方政府由于發展經濟的驅動,在行業協會的立法方面表現出更大的積極性,上海、溫州、無錫、天津等地紛紛出臺地方性法規和行政規章促進和規范行業協會的發展,廣東省已經頒布了地方性法規《廣東省行業協會條例》,對行業協會管理體制、職能定位進行了較大突破。這一次國務院的意見一點程度上吸收了國家部委和地方經營,亮點頗多,首先,指導思想更加明確。意見以堅持市場化方向、堅持政會分開,堅持統籌協調相結合、堅持依法監管四個堅持作為行業協會改革的總體要求,進一步明確了行業協會改革的方向。尤其是行業改革與政府職能轉變相協調,加快行業協會立法,一定程度上可以說抓住了行業協會的主要問題,目前制約行業協會發展的因素很多,但政府職能轉變不到位、行業協會發揮功能缺少空間和無法可依是關鍵。政會不分,服務能力不強、監管不力也與體制改革不到位有一定的關系。其次,行業協會的職能定位更加明晰。行業協會的職能定位為發揮中介作用,參與行業和產業發展中政策參與的制鞥能、發揮自律作用,為規范有序的市場發揮社會組織的基礎作用,發揮服務作用,為會能力提升和利益的維護發揮作用,在經濟全球化的過程中發揮作用。這樣為不同層次的行業協會自身的合理定位起到了基礎性的用。

        二、行業協會管理體制和運行機制改革是意見的一大亮點,為行業協會改革、立法、管理體制的改革拓展了很大的空間。意見的一個重要的內容是有關行協會管理體制改革方面。主要分為三個方面,政會分開,加強登記管理,簡化、規范管理的內容和方式、調整、優化結構和布局。政會分開的舉措是人、財、物與主管機關脫鉤,建立政府向行業協會購買服務的制度,并列入財政計劃,這既有利于行業協會的民間化,又可以行業協會的自主化創造條件。加強登記管理,簡化和規范管理的內容方式,為改變目前制約民間組織發展的雙重管理制度留出了制度創新的余地。地方試點先行又可以保證有序地推進行業協會管理體制的改革。優化結構的中心是適度競爭、鼓勵按照區域組建行業協會。這從一定程度上突破了目前“一業一會,分級管理”的體制,與市場化的改革方向也是一致,一定程度上也吸收了目前地方行業協會改革的成果。適度競爭可以通過有序競爭促使行業協會轉變觀念,為會員服務,在服務中求生存求發展,促使行業協會優勝劣汰,既給行業協會動力,又給行業協會動力。按照區域設立重組行業協會更符合經濟發展規律,一定程度上產業分布更多地是市場競爭的結果,而非行政區劃的結果。按照區域重組行業協會,可以利用行業協會推動區域經濟合作,為行政管理體制改革摸索新的路徑。

        三、國務院的意見可以說提供一個原則性的框架,但進一步落實目前還存在一些問題,因此配套性法規政策將最終決定意見貫徹的社會效果。首先,行業協會改革的前提是政府職能動轉變,政府把屬于行業協會管理的事務交給行業協會,使行業協會發揮功能有一個制度空間。但目前這方面的形勢并不樂觀,政府機關雖然在裁減,但職能轉變并沒有到位。某些綜合的經濟管理部門把政府改革交給社會的一些職能重新收編。因此要發展行業協會,首先要在政府轉變職能上下功夫,應當通過專門的政策就政府轉變、轉移職能作出專門的規定。這方面廣東和深圳的做法值得借鑒。廣東省在頒布《廣東省行業協會條例》后,配套發布了《中共廣東省委、廣東省人民政府關于發揮行業協會商會的作用的決定》,提出通過“五自三無”原則(自愿發起、自選會轉、自籌經費、自聘人員、自主辦會,無行政級別、無行政事業編制、無業務主管部門),真正實現行業協會的民間化和自治化,并建立委托授權機制、合作聯動機制、征詢機制、督導機制、考評獎懲機制,發揮行業協會的作用;并通過完善扶持政策、強化公共服務、營造良好氛圍,優化行業協會的發展環境。深圳市在提出行業協會民間化以后,市委組織部、人事局也頒發了專門的文件,推進這一工作的落實。因此,我們期待著政府頒布配套性政策,就轉移職能、理順關系方面有實質性的舉措。其次,我國行業協會大多與政府機關有千絲萬縷的聯系,有些協會的工作人員就是政府公務員。如何妥善解決這些轉型人員工資、職稱、勞動保障等方面的待遇也是改革過程中一個重要問題。這既影響的到改革的公平性,也會影響改革的效果。合理的社會待遇可以為從事行業協會工作的人士創造一個良好的氛圍,造就職業化的工作人員隊伍,最終推動行業協會工作的整體提升。再次,行業協會自身的改革也非常重要。政府職能不能有效轉移,政府購買服務不能落到實處,與行業協會自身也有關系,一定程度上說,部分行業協會還不能承擔這一作用。因此,行業協會和改革應當與政府政策落實應當同進行。最后,全國性的行業協會立法需要慎重,法規的有效性將依賴非營利領域整體立法的推進。中國立法已經走出了粗放經營的手工業時代,社會的發展路向也基本清楚,在這樣的態勢之下,立法應得有長遠打算,更有理想和使命感,擺脫頭痛醫頭,腳痛醫腳的尷尬局面。從規范社會管理,社會管理體制創新的角度去思考,而不是通過立法去維護行業和部門的利益。從現有情況來看,非政府組織在社會中地位和作用在憲法上并沒有解決,憲法和具體的管理法規之間的基本法還存在缺位,在這樣的情況下,部門和行業的立法能有多少突破,能有多少制度創新的空間是有疑問的。行業協會從表面上看籠罩著經濟的光環,但是,其背后則是分權、政府職能轉變,多元社會認可等敏感而重大的問題,其管理體制的變革可能還關系到工商聯這樣的職能定位問題,其敏感性、重大性自不待言。目前需要研究的問題可能很多,同業公會和商會的區別也沒有搞的非常清楚,不要說其他,因此行業協會的立法應當再審慎和節制一些。

     

       

    專家詳細介紹

    劉培峰

    北京師范大學法學院副教授,研究方向為非營利組織立法與管理,在行業協會商會研究領域的造詣頗深,近年來承擔了部分行業協會研究課題,對行業協會商會的立法工作及其法律體系的完善有精辟、獨特的見解。

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