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    賈西津文章

    轉型期行業協會:面臨挑戰
    [2009-06-30]
     

        1993年,中國共產黨第十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,指出:培育和發展市場體系,發展市場中介組織,發揮行業協會、商會等市場中介組織的服務、溝通、公證、監督作用。

        1997年,中共十五大報告明確提出”培育和發展社會中介組織”;同年,經貿委確定以上海、廣州、廈門和溫州四個城市為試點,開展培育發展行業協會的工作。

        2001年,朱鎔基總理在國家機關黨的第十三次會議上講到:改革逼迫我們盡快培育和發展行業協會,使行業協會的作用真正得到發揮,并承擔起政府轉移出去的一些職能。同年,國務院發表公告,撤銷國家經貿委所屬9個國家局,同時成立相應的10大工業行業協會,加強行業管理。

        隨著市場經濟的發展和政府職能轉變的推進,如何加強行業自治管理的問題越來越受到重視,行業協會從而成為人們關注的一個焦點。但是行業協會是否能夠自然地承擔起這樣的角色?其作用發揮需要什么樣的組織設置和制度條件?中國轉型時期出現的行業協會具有什么特色,能否與其被期望的角色相適應?這些問題仍然是擺在中國行業協會發展道路上亟待解決的問題。

        行業協會的不同發展道路與功能定位

        市場經濟為行業協會帶來了歷史性的發展機遇,據不完全統計,到2001年底,我國已有經登記注冊的各種行業協會近15萬個,其中工業行業協會和工商行業協會占75%,農業行業協會占20%,其余各種服務業約占5%。這些行業協會大多數產生于1990年代中期以后,以廣東省為例,全省112個省級行業協會,其中1980-1989年成立的22個,占總數的20%,其余90個均成立于1990年代,1995年以后成立的占總數的53%。全國性行業協會292個,全部創建于1980年以后。

        行業協會作為介于市場各主體之間的、非營利性的社會中介組織,其出現與發展實質上是國家與社會關系演變的一個反映。中國在1949年以后建立起的政治體制以公有制和計劃經濟為特征,國家對社會資源實行全面的壟斷與控制,相應地,在經濟生活領域形成了按行政體系對企業實行管理的部門管理體制。改革開放的過程也是國家逐漸退出社會生活,社會自主空間不斷成長的過程。但是與成熟市場經濟國家已經形成的國家、市場、社會三元分立的框架不同,中國社會自主空間的形成具有兩個明顯的特征:其一,它發生于”全能國家”的制度基礎之上,是在政府改革和職能轉型的過程中被讓渡出來的,從而在國家與社會的邊界上缺乏制度性的界分;其二,在”全能國家”的轉型過程中,經濟自主空間先于社會自主空間而發生,即改革首先從經濟體制改革開始,在經濟體制改革發展到一定程度時,社會組織和公共治理的變革才逐步發生。因而,社會自主的空間來源于兩個方向:一方面是政府職能轉型,將部分社會事務交由社會機制來實現,即政府改革和職能社會化直接讓渡出的社會空間;另一方面是先發育起來的市場經濟體制內生出的社會空間。它們分別構成自上而下和自下而上的公民社會的發展動力。

        與此相應,中國的行業協會的生成也基于兩個方面的激勵,即政府職能轉型對行業自治管理提出的要求,和市場經濟發育蘊育的企業自主的需求;它們分別作用形成了自上而下、自下而上和合作型行業協會的三種類型。

        自上而下或者”官辦”行業協會是中國行業協會的主體,最典型的例子是2001年經貿委9個國家局撤銷后成立的10個國家級的工業行業協會和商業聯合會。官辦行業協會在編制、資源等方面延承原政府部門的設置,在功能定位上承擔著實現行業管理和消化政府職能轉移壓力的雙重角色,這構成官辦行業協會發展中的張力,一方面使之顯得職能不足、作用難以發揮,另一方面又出現行政職權濫用,有些行業協會甚至成為”二政府”。

        自下而上或者”民辦”的行業協會在中國數量較少,主要存在于市場經濟發展比較快的地區如浙江和其他沿海開放城市。它們往往是競爭市場失序、企業維護共同市場秩序需求的產物。其獨立性和自我維權的意識均比較強,但生存的合法性和發展潛力受到政府認可、法律地位、企業基礎、競爭制度等的影響。

        民間與政府”合作型”的行業協會是一種值得探索的模式,主要出現在市場經濟發展較成熟,政府觀念轉變較快的地區,如江浙地區。典型的例子如浙江省溫州市煙具協會,其2002年初游說歐盟,進行行業維權的行為引起國際矚目,其實這個功能活躍、被人們認為是民間自治典型的行業協會,最初是由政府推動建立,以配合區打火機質量整頓辦公室開展整頓工作的,至今協會的辦公地點還與鹿城區煙具產品質量整頓辦公室并處一屋。但是與自上而下的行業協會不同,溫州市政府的積極淡出和協會人事、管理、日程運作等方面的高度自治,使得它成為一個民間主導的行業協會的典范。

        從行業協會的類型和功能可以看出,其形成與作用發揮是與市場經濟的發展水平相適應的。企業的獨立、自治,是行業協會功能實現的基礎,從部門管理向行業管理轉化,首先需要企業運作模式向市場經濟中獨立運作主體的改制,在此之上形成的行業協會才能真正成為行業治理的主體,而在缺乏企業基礎的情況下期圖單純依靠行業協會的組建來完成行業管理模式的轉型,是本末倒置的。

        政府的角色:一把雙刃劍

        政府與行業協會的關系可以說是中國行業協會發展中面臨的最核心、最普遍,也是最為困惑的問題。行業協會的獨立性和權威性是其作用發揮的基礎,但是目前能夠獲得政府認可與賦權的行業協會,往往是與政府關系較為密切、自治能力較差的官辦協會;企業自發產生、獨立于政府體系運作的協會,生存和合法性地位又受到種種限制。從而政府也存在一種困惑:到底應該把什么職能交給協會?怎么把政府的職能轉交給協會?

        1997年經貿委在4個城市進行行業協會試點,經過幾年實踐,各地發展很不平衡,其中地域面積最小的溫州市行業協會最為發達。對于溫州的經驗,人們普遍認為溫州以個體和民營經濟為主體,政府干預少,協會由企業界自下而上產生,是市場經濟體制中的規范發展模式。但是對溫州行業協會的細致考察表明,溫州市運作成功的行業協會不僅是企業自發組建的自下而上的形式,更重要的是政府促動、民間運作、社會主導的良性合作模式。在溫州市煙具協會的例子中,政府在協會組建、賦權等方面均起到關鍵作用,溫州市人民政府特別頒發批件,授予溫州市煙具行業協會在煙具行業內率先行使企業審批、產品質量檢測、制訂最低保護價、行業內部新產品維權等權力。這樣的協會在溫州有許多,幾家影響大的協會,包括煙具、燈具協會等之所以作用不可替代,關鍵就是借助了政府力量作為支撐。

        在轉型時期的中國,政府仍然占有著大量的資源,擁有較大的權威性,因而政府的角色顯得尤為重要。溫州行業協會的歷程充分體現出了一點:政府的力量是一把雙刃劍。總結之,溫州政府在行業協會建設中不但及時地退出,有所”不為”,而且最大膽、最有力地賦予了行業協會職能,尤其是在法律制度環境上予以了支持——《全國第一個行業協會管理辦法》就是在溫州出臺,明確了行業協會的16項職能。溫州人自己總結,在市場經濟發展中,溫州政府沒有”無為而治”,但也沒有什么都管,而是一個”適度政府”。

        政府明晰自己”何所為”和”何所不為”,”積極”而”有限”的定位是非常重要的,在此基礎上,隨著行業協會自身組織的健全,政府在組織與制度上逐漸退出,使行業自治組織承擔起行業自治的作用,才是行業協會功能發揮、行業管理模式實現的可行途徑。

        企業、行業、社會的利益關系

        根據我國現有法律法規,行業協會與其他類型的協會、學會等一起被視為非營利性的”社會團體”,它在本質上屬于非營利性組織的范疇,即不以營利為目的、不進行分紅的,是一種企業間的共益組織。但與其他社團不同的是,行業協會與企業、與市場緊密相連,是市場經濟中的運作體。從而,如何處理與協調企業利益與行業共同利益,會員企業與非會員企業利益,會長與會員單位的企業利益,以及行業與整個社會經濟發展的關系,是行業協會面臨的切實問題。

        首先,如何保障行業協會代表行業利益而不是某個企業利益的擴張。官辦行業協會許多對非國有制的企業吸收非常有限;民辦行業協會也容易出現龍頭企業通過提供活動經費、活動場所等各種方式把持行業協會的情況,使協會成為會長所在企業的代言人,甚至損害行業利益、包括會員企業的利益。因而應認識到,行業協會并不自然地代表行業利益,還需要制度建設的有效保障。

        其次,作為非營利性質的行業協會的營利性問題。如一個行業協會為企業舉辦博覽會、會展、產品交易會等,都可能產生巨額的收益,那么類似的經營活動應當如何從協會的公共職能中分離?這一收益應當歸屬于誰?如何進行監督?目前協會遇到的這些問題都還缺少相關的法規條文規定。

        第三,行業利益與市場經濟中其他主體權益之間的關系。行業協會是一種特殊的社會團體,它代表了市場經濟中的一方——企業的利益,片面發展行業協會可能帶來各方利益相關者的關系失調,出現行業壟斷、濫用稅收優惠、侵犯社會公益及消費者權益等諸多負面效應。從而,行業協會的發展還需要與經濟結構、行業基礎相適應,并注意與個體勞動者、消費者群體等之間的關系,構建各方協調發展的機制

       

    專家詳細介紹

    賈西津

    中萬(北京)行業協會商會發展促進中心專家委員會委員,清華大學公共管理學院副教授,清華大學NGO研究所副所長,研究方向為政府與公民關系,公民有序政治參與,近年來針對行業協會做了頗多建設性的研究,提出了很多有針對性的觀點與想法。

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