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    楊團文章

    對“合作伙伴”的中外認識差異
    [2009-06-30]
     

        “合作伙伴”(partnership)是近年來國際社會用于解釋政府與非政府非營利組織之間關系時,出現頻率很高的一個詞。這個詞被中國學術界傳播開來,引起了不小的思想沖撞。

        筆者清晰地記得這場沖撞是怎樣顯性化的。

        1999年,在筆者所在的中國社科院社會政策中心的策劃、籌款和組織推動下,上海市和剛剛回歸的香港特區合作舉行了一場“滬港社會福利交流研討會”。按照策劃,兩地的政府機構――香港社會福利總署與上海市民政局、慈善籌款機構――香港公益金與上海市慈善基金會、社會福利行業協會――香港的社會服務聯會與上海的社會福利中心都出席了研討會,形成兩地三類主體一一對應且整體對應的格局。香港方面對于這項活動尤為重視,香港社會福利總署署長梁建邦、香港公益金行政總裁陳達文、香港社會服務聯會總干事許賢發都出席了。上海市民政局局長施德容(當時兼任上海市慈善基金會秘書長)、副局長謝黎明、謝玲麗,上海市社會福利中心服務負責人李彥林出席了會議。

        會上,梁建邦介紹了香港福利服務的結構,說明香港社會福利的發展是政府的社會福利署與眾多的非政府、非營利機構群策群力、合作努力的結果。社會福利署的功能有四:一是提供福利服務。但是,福利署直接提供的服務不到服務總量的10%,主要涉及民辦機構做不好或做不了的一些服務類別,比如違法者的服務等。二是策劃及統籌服務。根據市民的需求而策劃各種福利設施。三是提供財政支援。社會福利署透過津貼制度為186家非政府、非營利機構的3002個單位提供由社會政策確認的社會福利服務。四是制定服務標準和監察服務成效。非政府、非營利機構的功能定位是:①社會福利服務的主要提供者。提供的服務占社會福利服務總量的90%以上。②政府社會福利服務財政津貼的接受者。如果不計算社會保障開支,受資助的機構所獲得政府津貼約占政府用于社會福利服務方面開支的77.5%,雇用人數超過26000人,約占全部社會福利工作人員的80%。顯然,在社會福利服務領域,政府和非政府組織的關系是攜手合作、相互依賴的伙伴關系。非政府機構的伙伴關系地位是通過提供服務、獨立的管理服務、策劃和實踐新的服務,以及參與社會福利服務政策制定多種等途徑來實現的。

        香港的經驗證明,在香港,非政府組織和政府組織的合作是推動社會福利發展的主要力量。在這一過程中,非政府組織對社會福利的發展的貢獻是不可替代的。

        香港的經驗引起與會者極大的興趣,中國社科院研究員朱傳一先生當即在兩地政府(上海民政局和香港社會福利署)分論壇上提出,政府與非政府、非營利組織之間結成合作伙伴關系是國際新潮流,香港的經驗證明這對于政府有莫大的好處,上海市政府應該認真考慮如何引進這個新觀念和新做法。

        上海市民政局除局長施德容外,均反應強烈。有意見認為政府與非政府、非營利組織地位如此懸殊,怎么可能做伙伴,這簡直就是天方夜譚。結果,會上會下,“合作伙伴”提法成為討論焦點。此后至今,中國大陸有關非營利組織的許多討論仍然聚焦在這一點上。

        八年過去了,盡管在這八年中上海市乃至全國各地的政府都開始了社會福利服務的改革嘗試,補貼或者購買非營利組織和機構提供的服務,但是迄今為止,合作伙伴的理念仍未被中國官方所接受。

        探討這背后的緣由是頗有意思的。

        筆者記得,1999年討論中上海市民政局長施德容先生的看法很有代表性。

        他從香港和上海非政府非營利機構形成的歷史背景談起,認為各地的特點和社會發展階段不同,政府和非政府組織的關系也應該不同。香港在沒有政府社會福利署之前,就有大量民間社會團體在做大量的社會服務工作。上海自1949年以來一直是政府包攬社會福利,沒有給社團生存空間。1990年中央政府才出臺社團登記條例,時間太短,不足以成就真正意義上的成熟的社會福利民間團體。非營利機構很少,何談伙伴關系?目前最重要的是,政府要明確的承擔鼓勵、推動、培育非政府機構發展的責任,要為非政府機構的發展創造條件,使他們健康、有序地發展,沒有必要過多地討論概念問題。

        施局長提出的第二個理由是,發展社會福利本是政府的責任,在社會福利服務中政府應該發揮主導作用。而當時上海市政府財力不足香港十分之一,需要發展經濟、籌集資金,給予社會福利更多的資源配置,同時,調動各種社會力量以實現政府的目標。

        筆者以為,施局長所言的兩點不論當時還是現時都很有道理,不過,是否非營利組織發展到了一定規模,在社會福利服務中能夠擔當責任了,合作伙伴的理念和關系就能夠自然形成了?

        八年的實踐沒能改變政府對于合作伙伴的理念,這不能不推動我們更深入地思考,我想從文化理解的視角來考察這個問題。

        中國人的文化將合作伙伴視為一種商界朋友關系,社會地位甚至政治地位平等是不言而喻的。而西方現代文化中的合作伙伴含義十分寬泛,伙伴可以是經常換的,伙伴關系可以是暫時的,伙伴合作只是就某件事情和某個領域的一種市場契約關系,并不反映兩個主體的社會地位或者政治地位的高低。應該說,政府與非政府、非營利組織之間的伙伴關系只是發生在西方現代文化語境中的概念,要移植到中國傳統文化語境中就無法適應。

        其次,西方文化中的伙伴關系可以清晰地分割為政治伙伴、社會服務伙伴。政府與非政府、非營利組織的之間的伙伴合作僅限于公共服務和社會管理的領域,屬于后一種伙伴關系。意指政府與民間組織合作提供社會服務,合作進行社會管理。這種合作,主要是在政府決定了大部分項目,提供了大部分資源的前提下,由非政府、非營利組織承擔直接操作責任的合作。筆者將其稱之為公共服務產業的提供者(政府)與生產者(非營利組織、企業)之間的常規的產業鏈關系。(參見筆者論文:《探索第四域》,著作:《社區公共服務論析》)

        既然是公共服務的產業鏈關系,就沒有必要要求提供者的地位一定要高于生產者、政府的地位一定要高于民間組織,而是兩類主體同時存在于社會這個廣大領域中需要進行優勢互補的合作。就此點而言,探討各類主體的潛在優勢和發揮優勢的方式、責任是必要、可行的,一味地強調政府主導地位不可動搖不僅對于提升政府公共服務的能力沒有任何實際意義,而且對于政府所需要的弘揚公民意識,發掘非政府、非營利組織的社會創造力有害無益。

        至于有人說中國政府永遠不會接受合作伙伴的理念,因為我國集權傳統及官本位意識形態根深蒂固,官在上、民在下,平起平坐就亂了章法。我想,未必永遠如此,改革開放以來民營企業在中國社會發展中所走過的歷程就是佐證。讓我們拭目以待。
     

       

    專家詳細介紹

    楊團

    中國社會科學院社會政策研究中心副主任,社會政策研究室主任,研究員,中華慈善總會、中國青少年發展基金會常務理事。曾長期從事非營利組織實踐工作,積累了大量非營利組織工作經驗,近年來主要研究方向為社會保障、社會政策和社區研究,獨立出版、合作出版相關著作多部。

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