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    余暉文章

    行業協會改革尋求路徑突破
    [2009-06-30]
     

        長期研究政府改革的學者余暉發表《關于我國行業組織管理體制改革的報告》稱,中國行業協會改革正處于一個“存量轉型和增量突破的雙向互動過程”
      從春天一直盼到冬天,《關于促進行業協會商會改革與發展的若干意見》(征求意見稿)仍杳無蹤影。對于其出臺之艱難,我們只好這樣理解:一方面暗示了各種力量的博弈,一方面也體現了中國“第三方力量摸索前行的過程。
      而來自學界的一份報告卻給我們帶來了震撼。近日,長期研究政府改革的學者余暉發表了《關于我國行業組織管理體制改革的報告》,在國際背景下對我國經濟類行業組織的發展進行了回顧和展望,文中稱,中國行業協會改革正處于一個“存量轉型和增量突破的雙向互動過程。近日,記者就我國未來經濟類行業組織的管理模式采訪了余暉。
      促進機構過渡
      記者:您曾表示我國更適于借鑒日本和臺灣省的經驗,在政府機構改革中建立更綜合性的經濟貿易行政主管部門,這顯然涉及到政府機構的重組,短期內還不現實,近期應該如何規劃?
      余暉:在上述綜合性經濟貿易主管部門尚未建立之前,至少在2-3年的過渡時期,可以推廣上海和深圳等地設立行業組織發展(服務)署的做法,由國務院成立專門的“行業組
      織發展總署,統一負責對經濟貿易類同業組織的政策、成立審核和成立后的發展服務管理等事務,與此同時,地方中等城市以上各級政府也應相應建立相同的機構。
      這類機構的一個重要的職能是按照或修改完善《國民經濟行業分類與代碼》,對現有分散在各行業組織部門的行業組織加以分類、調整并解散那些“休眠性行業組織,并逐步理順從縣鄉鎮到市省及中央各級行業組織的縱向關系,使中央級的行業聯合會真正成為有根的行業最高代表組織。這一機構還負有改組傳統行業協會內部治理結構,使之能夠吸納各種所有制企業入會。同時,該機構還應該在新興行業鼓勵和支持建立新的行業組織。
      記者:在上海的“三元管理模式和深圳的“新二元管理模式間,您更傾向于哪一種?
      余暉:就我國目前已有的“舊二元模式、上海的“新三元模式和深圳的“新二元模式看,深圳的“新二元模式是一個更優的選擇。
      按照深圳新的二元管理模式,即社團登記管理機關現有的法定職能不變,負責行業協會的設立、變更、注銷的登記和備案,對行業協會實施年檢和監督檢查;行業協會服務署負責行業協會的總體規劃、布局調整、政策制定、協調管理,
      行使原業務主管單位的職能,培育、指導、監管和規范行業協會的活動,促進政府與行業協會的溝通聯系,建立政府與企業對話溝通機制,促進行業協會規范行使政府轉移或委托給行業協會的有關職能,為行業協會提供服務等。
      而如原來的舊二元模式,每個行業協會都有一個業務主管機關,上海的新三元模式不僅有原業務主管機關這些“婆婆,又多了一個行業協會發展署這個“大婆婆。“婆婆太多不利于行業協會的發展,不利于政社分開,不利于行業協會的民間化,沒有“婆婆也不利于行業協會的培育、規范和發展。深圳的新二元模式兼顧了二者的需要,這種模式的好處是既割斷了行業協會與原業務主管機關的聯系,減少了“婆婆有利于實現政社分開和行業協會的民間化發展,同時又有專門的機構統一負責培育、發展和規范行業協會,以適應當前的需要。
      確立工商聯行業組織網絡形態
      記者:您曾表示工商聯應該確立為區域性乃至全國性的行業組織網絡形態,對此您有什么補充?
      余暉:與傳統行業協會注重國有企業、大中型企業、傳統行業和官氣十足、高高在上、行業分割不同,全國各級工商聯以二級行業商會的組織
      方式吸引了大量私營企業、中小型企業、新興行業入會,而且這些行業商會基本上靠自發產生,并由企業家治會,大量分布在縣以下區域,具有很強的草根性和天然的行業融合性。
      如果排除掉工商聯的統戰性組織功能,恢復其歷史本來面目,它的的確確就是標準的工商業聯合會。而且正是立基于其統戰性,工商聯在半個世紀里業已建立起了一張有機聯動的全國性網絡,這張網絡無疑將把越來越多的非公經濟主體網羅進來。因此,確立工商業聯合會作為區域性和全國性工商行業同業公會及其聯合會的法律組織形態應該是最現實合理的選擇,而且能夠跟國際接軌。這種合理性甚至合法性已經體現在工商聯的章程之中。
      要實現這一安排,必須轉變以下兩個觀念:一是行業主管部門必然是行業組織的掛靠單位。行業主管部門可以依法從形式上審批行業組織的設立,可以監督指導行業組織的運行,并開展與行業組織的合作,但完全沒有必要對行業組織進行內部控制。至于行業組織的政治性控制,恰好是工商聯的優勢所在,執政黨應該可以放心。
      二是工商聯必須成為行業主管部門。解決的辦法就是在行業組織的法律中明確每一個行業組織既要通過行業組織部門的審批并接受其管理,又必須在加入工商聯作為其團體會員。
      至于目前工商聯系統內的行業組織與傳統行業協會存在著同業競爭的問題,完全可以通過上述行業組織促進機構的協調來解決。但如果行業組織促進機構無法盡快建立并出色的工作,這種競爭就有其合理性并在一段時期內延續下去,而這并非工商聯之過。
      在中央一級,未來的工商聯應該與中國國際商會合并成為中國的總商會。而且工商聯與工業經濟聯合會(相當于日本的經團聯)、中國企業聯合會(相當于日本的日經聯或其他發達國家的雇主協會)也不存在職能上的交叉。它們之間應該是相互合作的關系。
      盡快啟動立法
      記者:在現階段,履行行業組織管理職能的行政機構及分工應如何安排?
      余暉:主要是五個機構。
      登記管理機構。主要負責行業組織的成立、變更、注銷的登記和備案;實施年度檢查;對違反相關法律法規的行業組織給予行政處分。
      發展促進機構。主要負責全國或本地區行業組織的發展規劃、布局調整、政策制定和協調管理;配合登記管理機構監督指導行業組織及其聯合會遵守法律法規和國家政策;牽頭會同現有政府行業主管部門以及國字頭
      行業聯合會和工商聯負責行業組織的籌備申請、成立登記、變更登記、注銷前的審查。要求行業組織定期提供業務報告書。
      現存相關行業管理部門(如國資委、商務部等)。配合行業組織促進機構就行業組織的業態分類和新設立行業組織提出意見;聽取行業組織的意見,研究行業組織提出的政策建議;支持行業組織的工作,與其起職能互補作用,共同推動相關行業的發展。
      財政稅收部門。完善行業組織的會計準則,對行業組織的免稅資格進行審查,并對其不免稅的業務確定稅種和稅率,同時通過審計監督檢查行業組織是否遵守會計和稅收制度。
      反壟斷機構,依據現有法律(如價格法、反不正當競爭法)對行業組織的卡特爾行為進行公訴和制裁。
      記者:對于最受關注的行業組織立法,您有何建議?
      余暉:在近幾年中,建立《社團法》和《工商行業組織法》的可能性不大。建議國務院盡快啟動《工商行業組織條例》的立法程序,把上述若干建議納入法規之中。需要強調的是,該法規應該屬于民法范疇,不擬實行強制入會制度。按照上述管理體制框架,現行的社團法規的基本制度得以保留,立法的難度將被大大減弱。

       

    專家詳細介紹

    余暉

    中萬(北京)行業協會商會發展促進中心專家委員會委員,中國社會科學院工業經濟研究所研究員,產業組織和政府管制經濟學研究專家,參與過《反壟斷法》、《電信v法》等法律的起草工作,是公認的行業協會研究專家。曾發表過論文30余篇,向政府提交相關工作報告20余部,其中《行業協會及其在中國的發展——理論與案例》是我國入世以來較早地研究行業協會商會的理論專著。

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