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    陳金羅文章

    中國民間組織的法律研究
    [2009-06-30]
     

        一、什么是民間組織? 

        我們研究這個問題,應先把概念弄明白。我認為,民間組織不是法律概念,也不是法理概念,而是中國行政管理工作中提出的新的概念。民間組織的叫法由來已久,它不同于西方的NGO、NPO或第三部門。它的內涵和外延有自己的特征,所以我們對民間組織的研究,是我國行政管理工作的需要,也對我們法律研究提出了新的課題。
    民間組織是我國行政管理工作中提出的新的概念,要確認這個問題,必須從我國和世界范圍的社會組織分類講起。外國的社會組織基本分為政府、企業公司、非政府機構三大類。在中國計劃經濟時代,社會組織分為政府、企業、事業單位和社會團體四大類;改革開放以后,事業單位分為國家資助的事業單位,和民辦的事業單位,如民辦醫院、民辦學校等等,這一部分在很長的時期內無人談及,對它的管理在人事部和民政部互相扯皮,后來國家從行政管理工作的角度提出一個調解,中央把民辦的之一部分從事業單位中分出,由民政部繼續管理。民政部成立社團管理司專管這一塊,并將此分為兩部分,一是民辦事業單位,在后來的條例中稱為民辦非企業單位,另一部分是社會團體,而民政部后來調整機構為民間組織管理局。由此,在我國的行政管理工作中,出現了民間組織這個稱謂,而在后來的實踐當中,得到民間的認可。所以民間組織分為民辦非企業單位和社會團體兩大類。

                 政府                          權力機構
                企業                           以營利為目的
    社會組織    事業單位                       政府部門領導下,依靠國家資助
                民間組織     社會團體
                             民辦非企業單位

        這個分法大家可以商討,關于立法的確認則是以后的事。
        與中國其他類型的組織相比較,民間組織在我們中國有它自己的特點:
    政府是個權力機構,企業的特點是以營利為目的,事業單位則在政府部門領導下、由國庫資助的社會組織。民間組織的特點是:

        1、民間性  這區別于政府。民間組織的民間性體現在下面五個方面
        a、它的組建出于社會需要,它的成員是自下而上形成的,不是自上而下、由政府部門指定的;
        b、不具有官方的行政級別、不具有行政權力;
        c、其章程不具有社會約束力,只對成員有約束力;
        d、其領導成員由選舉產生而非上級指定;
        e、其經費不是由國庫開支,而是從社會募集等辦法獲得。

        2、非營利性 包括無營利動機、不期望利益回報、所有的財產不能轉讓出售、按資產提供者要求運作、在成員當中不能進行利潤的分配,民間組織的價值取向 不是以營利為目的。

        3、志愿性  這是一個很重要的特點。民間組織以社會成員的志愿為歸宿,無任何強制性。

        4、有特定的目標,這個目標在每個民間組織當中各有不同。

        那么在我們國家,民間組織如何分類呢?我想把社會團體和民間組織分開來講。
    社會團體有三種分類方法。

        1、以行政管理的角度來分,民政部民間組織管理局將其分為四大類:學術性、行業性、專業性、聯合性。

        2、按功能分類,大概可分為10類:行業性或經濟性團體、群眾性團體、學術性團體、文化藝術性團體、體育工作者團體、社會工作者團體、基金會、新聞工作者團體、聯誼性團體、宗教性團體。

        3、按民間性的程度差異分為官辦團體、半官半民團體和民間性團體。現在中國半官性團體很多,民間性的也不少。

        民辦非企業單位也有兩種分類方法:

        1、按民辦非企業單位的特征外延大體可分為教育單位、科研單位、文藝單位、醫療衛生單位、體育單位、出版單位、福利單位、法律單位、經濟單位、信息調查單位、中介服務單位共11類。

        2、按實體類型可分為民辦非企業法人單位、民辦非企業合伙單位、民辦非企業個體單位,這是法律規定的分類。這三類的區別在于民事關系的地位和法律責任。

        社團和辦非企業單位的區別有6個方面:

        1、對設立主體的要求不同。社會團體的設立以會員集合而成,成員具廣泛代表性;民辦非企業單位必須有明確的舉辦者,從事某項專業方面的事務。

        2、對成員資格的要求不同。社會團體的成員不具有專業性質,無專門的資格要求;而民辦非企業單位的成員把從業當成謀生手段,因而對成員有專業的資格要求。

        3、互動方式不同。社會團體的互動是非經常性的;而民辦非企業單位與職業人員緊密結合,以互動經常化為其存在條件。

        4、對設施要求不同。社會團體對辦公地點、設備無明確要求,但民辦非企業單位有相應的要求,民辦學校得有校舍和設備等。

        5、對資金的要求不同。全國性社團要求10萬以上,地方性社團在3萬以上;民辦非企業單位根據不同的要求有不同的規范。

        6、對分支機構的要求不同。社團可以設分支機構,但必須登記;而民辦非企業單位不允許設分支機構。

        二、中國民間組織法制建設歷來是我們黨和國家法制建設的重要組織部分。

        我國現在對民間組織的立法很少,在我們的法制建設過程當中,它也有自己的發展歷史。我們黨和國家歷來重視對民間組織的立法。我們社會主義國家的公民有結社自由的基本權利,這個權利的取得是在我們中國共產黨領導下經過長期斗爭所取得的成果。所以我們對民主法制建設的發展,民間組織的立法也有它自己的發展歷程,我們簡單介紹一下。

        最早于江西的中華蘇維埃第二次代表大會通過的《中華蘇維埃憲法大綱》里就規定了結社自由的權利。后來在延安我們頒布了三個關于民間組織管理的法規,規定了群眾團體、社會團體登記的辦法。第三個階段是在新中國建立以后,50年頒布了《社會團體登記暫行辦法》,58年民政部頒布《社會團體登記實施細則》,這些規定是與中國當時的社會狀況相適應的。改革開放以后,社會加速發展,87年我們國家制定了《社會團體登記管理條例》,對社團加強規范管理,89年又頒布了《基金會登記管理條例》、《外國商會登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》,也相應地頒布了一些單行法規法律。而在我國的憲法四次修改當中,均保留了公民結社自由權利的規定,說明了我們黨和國家歷來重視這一塊。

        從我剛才講的法制建設的過程來看,我們國家關于民間組織法制建設的過程是和我們國家社會政治、經濟發展相適應的,它不可能脫離我們國家的發展。解放前關于結社自由權利的規定比較簡單,是為了調動一切積極力量爭取我們革命的勝利,50年的《社會團體登記暫行辦法》適應了我們黨領導下的計劃經濟模式,11屆三中全會以后,隨著我們國家政治經濟改革的深入,我們這方面的發展也加快了,到現在,全國性的社團大概有一千七、八百個,全國范圍有社團十多萬個,而那些不登記的還很多。它們都爭取在現有的法律框架下取得合法身份。

        從我們國家對社團管理的體制來看,也是經歷了四個階段:

        1、單一的管理體制模式。在解放前,社團只須要到民政廳登記即可。

        2、雙重管理體制的雛型。從解放后到文化大革命前,規定社團到民政部門登記前要到主管部門開證明,由于這些都是官辦社團,登記后民政部門對其不進行管理。

        3、多頭管理體制模式。在文化大革命期間,各種部門均可批準成立社團,包括社團自己也可以批準成立社團。我們統計過,社團批社團可以一直批到第五代。

        4、雙重管理體制模式確立。在89年以后,特別到98年《社會團體登記管理條例》修訂以后,這種雙重管理體制模式最終得到了確認。在89年的條例里規定,登記時須要到主管部門開證明、到民政部門登記,而在實際管理中,雙重管理體現得不明顯。到98年的條例,雙重管理得到了明確的確定。
        以上是對民間組織立法的背景和情況的介紹。

        三、加快民間組織法制建設是加快我國民主與法制建設的需要、是時代的需要
        上面介紹情況,下面講一些理論性的內容。
        當今社會崇尚對民主、法制、自由、平等的追求,我們在研究民間組織法制建設的時候,同樣需要確立一個目標與追求。我認為,我們加快民間組織法制建設,

       

    專家詳細介紹

    陳金羅

    原民政部副司長,北京大學非營利組織法研究中心常務副主任,教授,常年從事非營利組織法學研究工作,承擔多項與非營利組織立法相關的課題,是我國非營利組織法學領域的權威人物。

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