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    日本公益法人改革對國際NGO的影響與啟示

    來源:《中國社團管理研究》
    2012-04-05

         摘要:日本政府自2000年開始對公益法人制度實行改革,至2008年取消政府主管部門的許可制,一般財團法人和一般社團法人直接登記即可成立,原有的財團法人和社團法人須變更登記為一般財團法人或一般社團法人,如需享有原有的稅收優惠,須經公益認定委員會認定并獲得公益財團或公益社團法人資格。這些要求對在日國際NGO也是一樣的,在日國際NGO也因之拿出了自己的應對措施。日本公益法人改革對在日國際NGO的影響對中國社會組織管理有一定的啟示意義,一是探索公益法人改革及公益法人認證制度,二是將在華國際NGO納入制度體系。

        日本政府自2000年開始公益法人改革(社團制度和財團制度改革),2006年發布《一般社團財團法和公益法人認定法》。《一般社團財團法和公益法人認定法》于2008年12月施行,至此,日本取消了政府主管部門(主務官廳)的許可制,一般財團法人和一般社團法人直接登記即可成立。同時,該法也要求原有的財團法人和社團法人變更登記為一般財團法人或一般財團法人,若想享有之前的稅收優惠,須公益認定委員會的認定并獲得公益財團或公益社團的法人資格。對財團或社團國際NGO的要求也一樣,均須提交變更申請。否則,2011年11月30日之后,財團法人或社團法人會因資格取消而解散。筆者對規模較大的國際NGO 在日本設立分支機構的情況進行了調研,調研內容涉及法人登記、和日本政府部門是否有密切關系、政府部門(主務官廳)將業務委托給自己許可成立的財團和社團的現象是否同樣存在于國際NGO、主管國際NGO的政府部門是否也要求國際NGO雇用退休公務員等問題。

        一、日本公益法人改革

        1995年阪神大地震以來,日本國民越來越關心非營利活動,逐漸有了自發參與社團活動的意識。同時,隨著個人價值觀的多樣化,人們越來越發現行政作用的有限性。行政部門根據法律和預算開展活動,注重公平、公正,但比較不靈活。營利部門以收益為目標,追求利益最大化,非常靈活,但沒有預期收益的事情一般不做。而非營利部門沒有行政部門與營利部門那樣的制約,可以靈活開展活動,為國民提供各種服務,滿足營利部門和行政部門提供不了的社會要求。

        1998年《特定非營利促進法》(以下簡稱NPO法)之前,非營利組織若要取得法人資格,只能依據1896年制定的民法第34條 登記為財團法人或社團法人。而成立財團法人或社團法人需要政府主管部門的(主務官廳)的許可,政府主管部門有監督財團法人或社團法人的義務。然而,隨著公益法人的數量日趨增多,財團和社團數量早已超過政府主管部門能夠監督的范圍,至2002年,中央政府部門或地方政府主管的財團法人和社團法人就已達26000個以上 ,數量龐大。

        除了數量龐大超出主管部門監督范圍以外,財團法人或社團法人本身也存在不少問題。如,有的根本沒有開展為廣大民眾服務的公益活動,有的只是專注于從政府部門得到補助金專門做政府部門委托事務,有的只為雇用退休公務員而存在,有的獲取營利法人的收益卻享受公益法人的稅收優惠 。

        正因為如此,政府著手對100多年來不曾修訂的民法第34條進行修訂,開始公益法人改革。2000年,內閣決定的《行政改革大綱》提及公益法人改革的必要性。2002年3月,內閣決定《進行公益法人制度的根本性改革》。同年4月,行政改革推進本部在網上公開《公益法人制度根本性改革的觀點和問題》,向社會公開征求意見。同年4-6月,內閣與18位專家分別組織討論,聽取和收集公眾意見。同年8月,《面向公益法人制度根本性改革(論點整理)》通過網絡予以公開。同年10月,《意見收集結果概要》也通過網絡予以公開。2003年6月,內閣決定《有關公益法人根本性改革的基本方針》 ,并隨之決定有關法律細節。2006年,《一般社團、財團法和公益法人認定法》(也稱公益法人改革法)獲得國會通過,同年6月公布,2008年12月施行。該法取消了政府部門許可制,所有的財團或社團法人直接登記即可成為一般財團或一般社團法人。從事政府規定的23種公益活動 的一般財團或一般社團法人通過公益認定委員會的認證,可獲得公益財團或公益社團法人資格,享有稅收優惠 。

        二、日本公益法人改革后各類公益法人的區別

        根據公益法人改革法,一般社團法人、一般財團法人、公益財團法人、公益社團法人以及依NPO法成立的NPO在資金、稅收優惠認證、活動報告義務等方面的要求各不相同(如表1)。一般財團和一般社團能夠直接登記,沒有向政府報告的義務,但也不享有稅收優惠。公益社團和公益財團能夠享有稅收優惠但有向公益委員會匯報的義務。NPO法人不需要公益認證,獲得地方政府或內閣府認證即可,但每年有向認證政府部門報告的義務,為享有稅收優惠還須向國稅廳單獨申請。日本目前有200多個NPO獲得認證,認證有效期為5年,到期可續 。

        《一般社團、財團法和公益法人認定法》施行5年之內,即2013年11月30日前,所有的財團法人和社團法人必須申請變更為一般財團法人、一般社團法人、公益財團法人、公益社團法人或NGO等其他法人。如不辦理變更手續,則取消其法人資格,視為解散。據2009年12月的數據,社團和財團當中,已變更登記為一般財團和一般社團的有590個,還沒遞交變更申請的財團和社團法人有23000多個 。

        三、日本公益法人改革對在日國際NGO的影響

        日本公益法人改革對在日國際NGO的影響主要體現在登記方面。主要國際NGO在日分支機構的登記情況如表2所示,雖然登記的法人種類多種各樣,但與政府或國家有關系的國際NGO均登記為社團或財團。

        Save the Children日本通過日本國內已有本土社團而成立。美國和英國的 Save the Children 向社團大阪青年會議所和國際婦人福祉協會提出成立日本的Save the Children,1986年這兩個機構的成員成立了Save the Children日本。Save the Children日本和皇族也有來往。1994年,日本皇族紀宮殿下在泰國參觀Save the Children日本的項目現場 , 2011年,秋篠宮殿下和秋篠宮妃殿下參觀 Save the Children日本在日本大地震災區運營的兒童俱樂部 。Save the Children日本的政府主管部門是外務省,2001年得到特定增進公益法人的稅收優惠,公益法人改革之后,2011年變更為公益社團法人 。

        Care1987年在日本建立分支機構,但早在1947年就已在日開展支援活動。1947年, Care先和日本政府簽署基本協議,1948年與貿易廳(現在的經濟產業省)簽署實施協議后開始支援日本。Care在橫濱成立事務所,將從美國海運來的幼兒食品包郵寄給兒童,這種援助在日本持續了8年,也因日本發展起來而結束。1987年,日本人組織“Care日本”,進行國際援助的對外輸出 。1993年,Care國際日本獲得主管部門外務省的許可,登記為財團,但一直到2010年都沒有獲得特定增進活動法人認定。2010年,Care國際日本變更登記為公益財團法人,獲得特定增進公益法人認定,享有相應的稅收優惠 。

        Amnesty向日本政府請求設立日本分支機構,社會黨議員豬俁浩三的幫助促進了“Amnesty日本”的成立 。2000年,Amnesty日本登記為社團,主管政府部門是法務省和外務省 ,但沒有認定為特定公益增進法人。根據Amnesty的招聘廣告 ,原準備2011年3月之前變更登記為社團公益法人,但目前還未完成變更登記。

        WWF1971年在日本以財團形式設立分支機構。早在1964年,時任WWF總裁荷蘭皇族Bernhard殿下訪問日本時,提出成立“WWF日本”,而當日本當時沒有與WWF類似的團體,直到1971年日本政府成立環境廳之后,東京上野動物園的理事長設立了世界野生生物基金日本委員會,1988年發展為“WWF日本” 。WWF日本原來是環境省為政府主管部門的財團,2011年提交變更登記申請,已被認定為公益財団法人。WWF日本采取和WWF本部同樣的形式,請皇族當總裁,WWF日本的名譽總裁為日本皇族秋篠宮殿下 。
     
        除了Save the Children、Care、Amnesty、WWF以外,表2中其他的國際NGO自1980年就已在日本開始活動,但直到1998年NPO法出臺之后才予以登記。在日本,不登記也可以開展合法活動,于是這些機構先行開展活動,有NPO法就登記為NPO。有趣的是Greenpeace,原本登記為NPO,公益法人改革后,又依新法變更登記為一般財團法人。Greenpeace日本就此在網站上發表說明,是為了“追求更自由更脫離政府部門的約束,所以選擇了一般財團法人。以后,我們不需要向政府報告,但是會繼續向支援者報告” 。公益財團和公益社團有向內閣府公開財務、資產報告,并接受公益認證委員會監督的義務;NPO有每年向認證單位報告的義務;一般財團和社團法人沒有向政府部門報告的義務,只有向社會(可通過網絡)報告的義務。另外,Greenpeace原來也沒有得到國稅廳的NPO認定,不享有稅收優惠,而變更為一般社團法人,正好可以規避向認定政府報告的義務。可以說,國際NGO的選擇其實也是在權衡權利、義務與責任之后做出的。
     
        就原有的財團或社團國際NGO而言,目前正在變更申請期間,但規模較大的國際NGO已完成變更登記,且基本變更為公益社團法人或公益財團法人。而且,WWF,Save the Children等均在自己的網站發表特別公告,強調其與退休公務員的雇用無關 。從公告發布的內容來看,雖然原來登記為財團或社團,但沒有雇用退休公務員,也沒有專門為行政部門做分包業務等。可以說,這次公益法人改革對原有的財團或社團國際NGO來說,基本上只是登記類型的變更而已。但筆者調查發現,原登記為社團或財團的國際NGO都是有了政府渠道才去登記為社團或財團的,國際NGO與政府部門有千絲萬縷的聯系。公益改革之后,沒有政府主管部門許可也能登記為一般財團或一般社團,這意味著沒有政府關系也能夠登記為公益法人,如Human Rights Watch2009年登記為一般財團,2010年又變更登記為公益財團。
        
        不過,公益法人改革,對沒有被國稅廳認定的NPO而言,它與一般財團幾乎沒有差別。正如Greenpeace所言,差別只是在于向誰報告財務與活動。隨著約束減少,能登記的公益組織的法人類型隨之增多,但有些法人之間的差別也隨之變得不清楚或不明顯,也許這為日本公益法人的繼續改革與相關法律的繼續修訂留下了空間。

        四、對中國的啟示
       
        日本的公益法人改革,是一個緩慢而漸進的過程,也是一個需要不斷完善的過程。日本的公益法人改革,有點類似中國對于社會組織管理的改革,類似中國對于與社會組織有關的三個條例的修訂,盡管呼聲強勁,然而,要考量的因素太多。對于格外強調社會管理創新的2011年來說,舊的社會組織管理體制似乎將有所改善,但由“郭美美事件”引發的多個“美美”事件,因為新媒體效應,帶來既帶來嚴重的公益危機,也帶來公益改革的良好機遇。日本的公益法人改革及其對國際NGO的影響,對中國的公益改革不無啟示。
       
        (一)探索公益法人與公益認證制度
       
        中國雖有關于公益法人的學理探討,但法律并沒有規定公益法人制度。《民法通則》規定有四種法人類型,即企業法人、機關法人、事業單位法人、社會團體法人,雖然事業單位法人、社會團體法人與公益法人相關,但公益法人還不是一種法律類型。與社會團體法人有關的主要是《社團登記管理條例》、《基金會登記管理條例》、《民辦非企業登記管理條例》三個條例,它們對社會團體、基金會、民非三種類型的社會組織的登記與管理進行了規定,是社會團體法人制度的細化,但依然沒有規定也沒有抽象出公益法人制度。隨著社會組織的發展,截至2010年底,在民政部注冊登記的社會組織達44萬家,其中較大部分具有法人資格。就具備法人資格的社會組織來說,其中社會團體法人、基金會法人基本屬于公益法人的范疇,而民非法人中有一部分屬于公益法人,有一部分屬于企業法人更合適(如營利性教育培訓機構)。事業單位法人是中國的一個特色,但事業單位改革是必然趨勢。依照事業單位提供的服務進行改革,可有三種分流:代履行行政職能部分回歸行政、有償服務部分回歸企業、提供公共服務部分走向公益。目前正在修訂中的三個條例還很難實質性觸及公益法人制度。筆者認為,可以考慮將公益法人制度列入民法典的總則篇進行規定,這樣也為將來的社會組織基本法的制定以及三個條例的再修訂提供法律依據。公益法人制度的實施也需要公益法人單行法或特別法、公益法人認證等配套法規與制度的支持。然而,不管是民法典的出臺、民法通則的修訂,還是三個條例的修訂、社會組織基本法的起草與通過,都不是一蹴而就的。在目前的過渡時期,可以建立公益認證制度,推動公益服務服務與管理的創新。既可以由政府主導推定公益認證制度的建立、培育公益認證機構,也可以由社會組織與科研機構合作,通過民間的力量來推動公益認證的建立與發展。
      
        (二)將在華國際NGO納入制度體系
       
        國際NGO很早就來到了中國,參與了中國近代以來社會發展與開放進步的歷史過程。特別是改革開放30多年來,國際NGO積極融入中國的改革開放進程,成為中國發展和進步的同行者。一般來說,來到中國的國際NGO,被稱為“在華國際NGO”或“在華境外NGO”,主要指的是在中國大陸地區開展各種非營利性社會公益活動,而其主要的資金和人員來自大陸以外的國家或地區(含香港、澳門、臺灣地區),因而具有跨國特征或國際特征的非政府組織或非營利組織。
       
        三十多年來,與中國改革開放的歷史進程相適應,在華國際NGO同行于中華大地,各種類型的在華國際NGO已深深融入中國經濟發展、社會轉型與民眾生活的方方面面。但囿于中國社會組織管理體制,在華國際NGO除境外基金會外,很難在中國進行登記注冊。不能在民政系統登記注冊并不意味著其不開展活動(盡管常被冠之以非法組織、非法活動的標簽),也不意味著其不能在工商部門登記注冊。由此,中國至今沒有關于在華國際NGO的準確統計,對其數量、資金規模等基本上是調研加估算。除1989年的《外國商會管理暫行辦法》與2004年的《基金會管理條例》,其他法律法規并未針對在華國際NGO作出規定,而且前述規章與法規也是分別針對外國商會與境外基金會代表機構,不涉及其他類型的在華國際NGO。
       
        總體而言,在華國際NGO大體可分為兩類,一是以扶貧、環保、教育、衛生、社區等各領域相關公益項目為主的公益類在華國際NGO,二是以經濟貿易、社會服務、聯誼互助為主的非公益類在華國際NGO。公益類在華國際NGO的大多數致力于推動中國社會的各種面向弱勢群體的社會公益活動,其本身經過長期發展已經相當程度上融入了中國社會,成為中國改革開放、社會轉型和經濟社會發展中一支重要的積極力量。然而,并不是所有在華國際NGO都在開展公益活動。據調查估計,在華國際NGO中有至少一半主要從事的是非公益性質的各種社會活動,包括主要為跨國公司提供各種市場中介服務的工商協會,主要為在華外國人提供教育、醫療、休閑等社會服務的社會服務機構,以及以外國人為對象的各種聯誼性、互助性的會員制社會組織。這些在華國際NGO所開展的活動,盡管有其客觀的需要和價值,但對于中國社會來說并非公益性質的社會活動,應屬于互益性的非營利組織活動。即使開展公益類活動的在華國際NGO,由于其資金來源、組織宗旨、國際背景、政治意圖等千差萬別,所追求的價值目標、理念和效果也不一定符合我們的國家利益。當前的情況是,由于沒有相應的法律法規,絕大多數在華國際NGO都沒有進行登記注冊,其合法權益得不到相應的法律保障,也沒有相應的政府部門對它們進行必要的引導和監管;由于來自境外,當地社區和公眾對它們也無法實現社會監督。
       
        在華國際NGO已經成為中國改革開放、社會轉型和經濟社會發展中一個不可忽視的存在,將在華國際NGO納入制度體系,特別是盡快完善相關立法,一方面可保障其在華合法權益,保護其合法的交流與合作,另一方面也有助于加強對在華國際NGO的登記監管,發揮其有利于中國經濟社會發展的積極作用,同時限制其消極的作用。

     

    (楊  麗,法學博士,清華大學公共管理學院博士后流動站研究人員,研究方向:公共管理、社會組織建設;佐藤仁美,清華大學公共管理學院博士研究生。)


     

    責任編輯: hannah
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