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    越南對外國非政府組織的管理模式及對中國的啟示

    來源:《經濟社會體制比較》
    2012-02-23

      一、越南外國非政府組織概況

      按照越南法律,外國非政府組織是指總部建立在越南以外國家的非政府組織,主要包括各種基金會、研究院、大學、學習中心、信托基金以及友誼協會,等等。外國非政府組織運作的宗旨是對越南境內的經濟社會發展提供各種支持,并從事相應的人道主義援助。在越南的外國非政府組織必須是非政治性、非宗教性、非營利性組織,而且它們在其原駐國或總部所在國家必須具有法人資格。

      當前,越南社會存在大約600個外國非政府組織。隨著1996年5月24日《越南外國非政府組織經營法規》的施行,許多外國非政府組織獲得了建立代表處的許可,相繼有很多組織也獲得了建立項目辦公室的許可。近年來,越南的外國非政府組織活動日益增多,同時外國非政府組織在越南的投資也逐年增多。1996年,外國非政府組織承諾的全部資助金額大約是1.5億美元,比1995年增加了3千萬美元。截止2005年,國外非政府組織在越南境內已經一共支出17.5億美元(The International Programme of the Charity Commission, 2006)。

      越南非政府組織事務委員會負責對外國非政府組織發放運營許可證,建立項目辦公室或代表處的許可證,開展活動的區域或地點的許可證。而越南人民援助統籌委員會(People’s Aid Coordinating Committee,PACCOM)負責協助外國非政府組織的活動并協調他們在越南的援助項目。該委員會也受理外國非政府組織的申請并將其提交給越南非政府組織事務委員會批準。此外,人民援助統籌委員會也直接參與很多外國非政府組織的活動。

      外國非政府組織在越南所有的省份都有活動。它們工作的領域包括農業、兒童支持、社區發展、儲蓄和信貸、教育、健康、環境、創收、信息、研究、農業開發和飲用水衛生等。

      二、越南政府對外國非政府組織的管理

      越南政府對外國非政府組織的管理主要依據兩部法規:一是根據1996年5月24日越南總理簽署的第340/TTg號決定所實施的《越南外國非政府組織經營法規》;二是根據1996年5月24日越南總理簽署的第339/TTg號決定所實施的《關于建立非政府組織事務委員會的決定》。按照這兩項法規,越南政府對外國非政府組織的管理主要包括以下三個方面的內容:

      (一)登記管理

      在越南,負責發放、延期、補充以及撤銷許可證的主管當局是非政府組織事務委員會。該委員會負責外國非政府組織事務的常設機構是越南友好組織聯盟。該聯盟的人民援助統籌委員會已經成為外國非政府組織和政府各部、中央機構以及各省和直轄市人民委員會各功能性機構聯系的紐帶,在越南友好組織聯盟的領導下負責所有與越南境內外國非政府組織活動相關的議題。具體來說,越南對外國非政府組織的登記管理包括以下幾個部分:

      1.許可證的發放

      在越南活動的外國非政府組織必須獲得運營許可證、建立項目辦公室許可證或建立代表處許可證。

      (1)運營許可證運營許可證是準許外國非政府組織自身或者通過它們在越南的合作伙伴,在越南境內從事合法的評估、籌集資金、執行發展計劃以及人道主義項目的證件。

      一個外國非政府組織必須具備以下條件,才有資格擁有運營許可證:它在自己的國家或在它建立總部辦公室的國家擁有法人地位;它有一個清晰界定的章程、指導原則和目標;它已經完成或至少構想出一個依據越南國家政策,在越南境內從事社會經濟發展和人道主義援助的項目計劃;它承諾嚴格遵守越南法律和傳統習俗。

      在越南境內申請運營許可證應當由外國非政府組織的首腦用越南語和英語(或法語)向越南非政府組織事務委員會提交書面申請,申請材料主要包括:申請信(信的內容包括:組織的全稱和主要工作地點、指導原則和活動目的、該組織的發展歷史概述、財政資源和能力、在越南境內運作的項目、規劃和計劃);非政府組織的法規;由非政府組織原建立地或主要辦公場所所在地主管當局簽發的能證明其法人地位的文件,或公證文件。

      (2)設立項目辦公室許可證

      項目辦公室是非政府組織或者在邊遠地區從事項目的代表處的技術性常規工作站,它負有管理一個或幾個地區具體項目的責任。設立項目辦公室的地點應當在項目區域(省或地區首府)范圍之內,并且該地點也要便于越南政府的監管。

      一個外國非政府組織在申請項目辦公室許可證時,除了具備申請運營許可證的前兩項條件外,還須具備以下兩個條件:一是外國非政府組織的項目或規劃已經被越南主管當局批準;二是這一項目或規劃的規模和特征要具有永久性并且該項目要具備現場指導與監督的條件。

      外國非政府組織申請建立項目辦公室的材料,除了申請運營許可證所需提交的材料之外,還必須包含以下材料:建立項目辦公室的原因、項目辦公室的地點、維持該辦公室運轉所需的外籍和越南籍職員的數量〖ZW(B,6”〗項目辦公室運轉所需的越南籍和外國籍職員指在許可證的有效期限內在項目辦公室工作的項目官員與固定員工的數量。〖ZW)〗、已被越南相關主管當局批準的項目或規劃的文件、項目辦公室主任的簡歷。

      (3)設立代表處許可證

      代表處許可證是對外國非政府組織在越南所有活動計劃的官方認可。非政府組織的代表處應當設立在越南首都河內。一個外國非政府組織申請設立代表處許可證時,同樣必須擁有法人地位和清晰的章程。此外,該非政府組織在越南境內至少已經進行了兩年的援助項目,并且這一項目或規劃已經被越南主管當局批準。它們在越南境內進行運作流程時,也必須尊重越南的法律和風俗習慣。

      申請建立代表處的材料,除了申請運營許可證所需提交的材料之外,還必須包含以下材料:建立代表處的原因;代表處工作所需的外籍和越南籍員工的數量;一份對過去兩年來該代表處在越南活動的報告;已被越南相關當局批準的項目或規劃的書面材料;代表處主任的簡歷和非政府組織首腦委任其為越南境內代表處主任的信函。

      越南政府除了規定運營許可證、建立項目辦公室許可證和建立代表處許可證的發放程序外,還針對外國非政府組織實施項目的額度,規定了不同的審批機構。根據1991年3月28日部長內閣主席的80/CT決定,外國非政府組織的運營項目在50,000美元以下的,需要由部長或省和直轄市人民委員會主席來考慮和決定是否批準該項目;運營項目在50,000美元到200,000美元之間的,需要由財政部與越南友好組織聯盟進行適當咨詢之后加以考慮和審批;運營項目在200,000美元以上的,需要由總理在財政部、國家計劃和投資部以及越南友好組織聯盟之間相互磋商并推薦之后,才加以考慮和批準。

      在許可證發放的時限方面,越南政府也有嚴格的規定。非政府組織事務委員會在收到外國非政府組織申請運營許可證的材料后三十日內,在收到申請建立項目辦公室材料后六十日內,在收到申請建立代表處材料后九十日內,應當通知相關非政府組織申請結果。在等待委員會考慮和接受的時間里,正在從事項目的外國非政府組織允許暫時運轉,不過這需要在它們的申請信中加以申明。其中,代表處設立許可證的發放應當在相關非政府組織和委員會代表之間簽署諒解備忘錄之后進行。越南友好組織聯盟負責與非政府組織一起完成諒解備忘錄的起草、討論和達成。

      同時,越南法律對許可證首次發放的時間也有限制:對進入越南從事調查項目的非政府組織發放運營許可證應當不超過六個月的時間;對在越南境內從事援助項目或規劃項目的非政府組織發放許可證應不超過一年的時間;發放建立項目辦公室的許可證應不超過兩年的時間;發放建立代表處許可證應不超過三年的時間。

      2.許可證的延期、修正、增補以及撤銷流程

      如果許可證需要延期,外國非政府組織至少要在許可證過期前三十日給非政府組織事務委員會遞交一份申請信。每一個延期的期限不應超過第一次發放許可證的期限。在發放延期許可證后三十日內,非政府組織的項目辦公室、代表處應必須完成在相關省和直轄市人民委員會的注冊流程。在完成運營注冊程序之后,相關的非政府組織應當給委員會發送一份運營注冊表。

      如果需要修正或增補已經發放許可證的內容,比如重新命名,項目辦公室或代表處的搬遷,項目辦公室或代表處主任的更換,或者辦公室增加職員或調整運營的規模和內容,非政府組織必須呈交委員會和項目辦公室或代表處所在地各省市委員會一份書面計劃書。在收到計劃書三十日內,委員會應書面回復相關非政府組織。

      在越南境內已被發放運營許可證的項目辦公室、代表處和非政府組織在以下情況下必須終止它們的運營:(1)運營許可證過期;(2)非政府組織從事的活動和已經發放的許可證不符或違背了越南法律的條款;(3)當援助項目或規劃終止時或當非政府組織不再從事任何建立代表處申請信中所陳述的活動時,許可證應自動終止。

      在許可證過期或收到強制結束運轉通知后的三十日內,非政府組織應完成所有與辦公室、居住場所、雇傭人員有關的所有事務,以及清還可能有的債務并處理完所有與越南境內組織和個人相關的事務。

      (二)財稅管理

      為了鼓勵外國非政府組織在越南開展項目,越南政府在稅收上給予了他們很多優惠政策。根據越南法律,在越南運營的外國非政府組織在海關稅收中可以享有以下物品的免稅待遇:所有與項目相關的商品、設備、原材料、交通工具、代表及其他國外職員的家庭日常設備和私人物品。外國非政府組織的外籍代表和職員可以依據越南海關辦公室的規定轉口上述的免稅商品和設備。另外,非政府組織的外籍官員和職員的薪水如果都來自于外國,也可以享有收入免稅政策。

      外國非政府組織運營的賬單和簿記都必須遵守越南的法規。在項目完成或財政年度完成之時,非政府組織必須匯報它們賬戶的結余并向越南非政府組織事務委員會和項目所有機構(內閣各部、委員會、人民組織總部或分支機構、中央政府統轄下的各省市人民委員會)提交財務報告。在完成一個項目之時或在每個財政年度末,非政府組織應當將它們的結算報告呈交到非政府組織事務委員會。如有必要,委員會將對辦公室的常規財政活動和項目的財務交易做出審計要求。

      此外,越南法律還規定國外非政府組織不得在越南境內參與營利性活動。所有獲得的利益都應當被用作其組織章程所規定的活動,不應在成員之中進行分配。但是,越南本土的非政府組織可以從外國非政府組織和個人那里接收合法資金。從國外接收資金必須依據《管理和利用外國非政府組織援助規定》,并且須經過相關政府當局的批準。

      (三)日常監管

      1.行政監管

      越南人民援助統籌委員會是外國非政府組織的行政監管機構。該委員會的成員由總理辦公室主席、越南和平、團結和友誼組織副主席、政府組織與人事委員會成員,以及內務部和外交部各派出的一位代表組成。人民援助統籌委員會作為連接外國非政府組織和省政府以及相關政府部門的關鍵機構從事工作。它也給外國非政府組織建議工作區域或地點。按照法律規定,擁有項目辦事處和代表處的外國非政府組織需要每季度或每半年通過人民援助統籌委員會向越南非政府組織事務委員會提交工作報告。人民援助統籌委員會對外國非政府組織的活動一直保持全面而更新的數據。

      越南內閣各部、委員會、分支機構、人民組織以及各省市人民委員會也根據他們的義務和權力來指導、協助并監督外國非政府組織的活動。這些活動包括:依據當前法規來租賃房屋、雇傭職員、注冊程序以及所有非政府組織在地方的活動。

      所有越南境內外國非政府組織的活動必須遵循其許可證中規定的內容和活動范圍,非政府組織的職員包括外國雇員也應當遵循越南的法規。代表處、項目辦公室主任或被授權為非政府組織代表的個人應當確保其非政府組織中的任何職員都不能從事營利性或其他與申請信中所列活動不相關的活動。同時,他們也應當確保其組織職員的親屬和子女不能在委員會批準該組織的運營許可之前從事相關科技和職業性的活動。一個非政府組織的職員只能在該非政府組織允許和非政府組織事務委員會許可之后才能為另一個非政府組織進行常規性的工作(United Nations, 1996)。

      2.信息公布

      在越南境內從事活動的外國非政府組織有向越南政府和社會發布信息的義務。非政府組織的代表人和項目辦公室主任應當每隔三個月,以書面形式向越南非政府組織事務委員會報告他們在越南的運營情況,包括:項目進展、活動、預算、以及開支,并且應當在委員會要求時,向委員會提交文件以及澄清所有與他們組織活動有關的事務;每隔六個月,代表處的首席代表應當用書面形式向委員會報告在越南的運營情況,并應向委員會提供所有與非政府組織運營有關的材料或解釋。

      越南政府對提交報告的具體時間給予了規定。對已被給予設立代表處許可證的外國非政府組織須在每年的6月15日和12月15日向越南非政府組織委員會提交報告;對擁有項目辦公室設立許可證和運營許可證的非政府組織須在每一季度的最后一天向越南非政府組織委員會提交報告。所有項目辦公室和代表處的常規報告都由越南政府規定了統一的形式(United Nations, 1996)。如果外國非政府組織不能按時按規定提供他們的運營信息,越南非政府組織事務委員會可以拒絕外國非政府組織許可證的延期申請。

      此外,外國非政府組織還有向越南公眾公開信息的義務。越南公眾有權接觸到在越南境內運營的外國非政府組織的信息和來自于國外非政府組織的資助細節。

      3.獎勵和處罰

      政府各部、中央機構、人民組織以及各省和直轄市的人民委員會應當對外國非政府組織是否遵循法律給予指導、協助以及監管。無論何時一旦發現外國非政府組織違反越南法規,他們就必須要及時按照他們的權限來處理并報告給越南非政府組織事務委員會。

      外國非政府組織從事的活動與已經發放的許可證不符或違背了越南法規的條款,由發證當局視它們違背的程度不同,將它們的運營許可證部分吊銷或撤銷。任何非政府組織及其成員違背越南法律的行為都應當依據越南法律來處理。如果外國非政府組織違反了法律或未能獲得許可證的注冊,主管機構可以部分或完全終止外國非政府組織的活動。

      外國非政府組織的任何貢獻也應當報請委員會從而給予其應得的嘉獎。越南政府規定,對越南境內的發展和人道主義項目做出積極貢獻的組織和個人應被嘉獎并由越南國家和人民記載下它們所提供的服務。

      4.制度便利

      越南政府給外國非政府組織的職員提供進出越南簽證的便利。非政府組織代表處、項目辦公室的代表和全職人員及其親屬是外籍人員的,依據越南當前的規定被給予入境簽證的便利;基于項目的需要,特定項目的顧問會考慮給予入境簽證的便利。

      在接到建立項目辦公室或代表處的許可證之后,非政府組織可以根據越南法律條款租用辦公室和民用住宅,雇傭越南籍人員來辦公室工作。

      外國非政府組織中的外國代表和職員可以根據越南法律在銀行開設并運轉開支賬戶(用外幣或越南盾)。

      三、外國非政府組織在越南的運營方式

      在越南的外國非政府組織與越南各級政府之間,與越南國內的非政府組織之間都有著很好的合作關系,尤其是他們與地方政府之間的良好互動促進了越南地方經濟和社會的發展。

      (一)外國非政府組織與他們的地方合作者

      外國非政府組織經常在區和社區這個層面上選擇合作伙伴,并且他們的主要合作伙伴通常是基層地方政府和群眾組織,比如人民委員會或越南婦女聯合會。在他們的合作過程中,外國非政府組織把他們的技能和經驗傳授給合作伙伴來執行他們的開發活動。

      在越南的外國非政府組織一直努力把它們的經營本地化。本著這一目標,外國非政府組織不斷培訓他們在越南本地的合作伙伴來運作當地的開發項目。越南本國的非政府組織在管理開發項目方面的能力和經驗都非常有限。而外國非政府組織投入了很多時間和資源對項目的合作者(包括在政府部門和群眾組織工作的員工,以及在外國非政府組織工作的越南籍員工)進行能力構建。能力構建活動主要通過培訓課程來實現,這些活動有助于提高外國非政府組織在越南當地的合作者的項目管理和執行能力。這樣會協助他們的地方合作者組織和吸引其他開發項目的資源(Asian Development Bank, 1999)。

      (二)外國非政府組織和政府之間的關系

      在越南的外國非政府組織尤其是一些國際非政府組織與政府(特別是地方政府)之間合作得非常緊密、關系良好。外國非政府組織與人民援助統籌委員會的關系良好,并由其協助編纂出版了《國際非政府組織名錄》(Asian Development Bank, 1999)。

      盡管外國非政府組織與政府的關系良好,但這些非政府組織仍然感覺到他們的角色被誤解了,一些政府機構認為外國非政府組織的投資非常有限。外國非政府組織感覺到它們必須要做出更大的努力讓政府認識到他們對越南發展所做出的貢獻。

      (三)外國非政府組織之間的協作

      在越南的外國非政府組織之間的合作較少,但是隨著非政府組織資源中心(the NGO Resource Centre)的成立,外國非政府組織之間分享項目信息和合作開發項目就有了一個交流平臺。該中心由籌劃指導委員會來管理,共有九人組成,其中六人是從河內的外國非政府組織的代表中選出的,一人是非政府組織資源中心主任,另外兩人是人民援助統籌委員會的職員。

      該中心的主要目的是提高外國非政府組織以及它們在越南的合作組織能力。中心的目標是為培訓、開發、管理外國非政府組織以及促進非政府組織與地方機構之間的信息分享;為非政府組織活動提供更多獲得資源的機會;增強外國非政府組織團體和越南政府之間的關系和對話。

      此外,在越南的外國非政府組織與世界銀行的關系良好,他們尤其對世界銀行的“大湄公河區域”戰略感興趣,并表示有意與銀行合作,共同監管越南境內的世界銀行項目。外國非政府組織與亞洲發展銀行的合作也正在進行。

      四、對中國的啟示

      我國與越南有著相似的社會制度體系,尤其是越南政府對我國改革開放政策的學習和效仿對其建立市場經濟體制起到了關鍵性的作用。然而,在對外國非政府組織的管理方面,越南政府的許多做法卻值得我們認真思考和學習。

      (一)制定完善的外國非政府組織管理法規

      越南政府在1996年就頒布了《外國非政府組織經營法規》,這一法律的實施為其管理境內的外國非政府組織提供了專門立法。而目前我國對境內外國非政府組織的管理,主要依據1989年的《外國商會管理暫行規定》,這一暫行規定的立法層次不高,沒有上升到法律的高度。由于缺乏一部專門法律來指導我國政府對外國非政府組織的監管,造成了實際管理當中法律援引的困難(李本公,2003)。

      不僅如此,《外國商會管理暫行規定》中所規定的外國商會也不能包括我國境內所有外國非政府組織的類型。外國商會是指外國在中國境內的商業機構及人員依照《外國商會管理暫行規定》在中國境內成立,不從事任何商業活動的非營利性團體。而實際上,外國非政府組織的類型很廣泛,包括各種基金會、研究院等。

      隨著我國加入到WTO,來我國境內活動的外國非政府組織越來越多。尤其是2008年汶川大地震后,許多外國非政府組織參與到救援工作中,給我國各級政府帶了很多管理困境。因此,《外國商會管理暫行規定》遠遠滯后于涉外非政府組織的發展和管理實踐的需要,我國迫切需要建立一部專門的針對外國非政府組織的法律。

      (二)設立專門的外國非政府組織監管機構

      從上文介紹中可看出,越南有專門負責管理外國非政府組織的機構,并且他們的職責明確而清楚。這樣外國非政府組織在登記和開展活動的過程中效率大大提高,并且保持了很大的獨立性。

      相比較而言,我國對非政府組織包括外國非政府組織的管理實行的是雙重管理體制,也就是說每一個非政府組織都要受到登記管理機關和業務主管單位的雙重管理。在雙重管理體制下,一個外國非政府組織要獲得合法登記,必須找到經國家授權的對應業務主管單位并獲得批準,然后還要獲得登記管理機關的批準。同時,與越南及其他國家不同,我國對非政府組織的準入門檻很高,通常都有活動資金和人員的最低要求,這樣使得許多非政府組織包括外國非政府組織不愿注冊登記而游離于法律和主管部門的監管之外。另外,我國的登記管理機關和業務主管單位之間的職責劃分也不清晰,行政機關過多地介入到非政府組織的管理當中,從而削弱了非政府組織的獨立性(褚松燕,2008)。

      尤為重要的是,我國與越南的社會體制相似,越南政府各部門(內閣各部、委員會、人民組織總部或分支機構、中央政府統轄下的各省市人民委員會)也對外國非政府組織實施監管,包括要求其定期提交財務報表、工作報告,對它是否遵循法律實施監管,對其貢獻加以表彰,等等。但是,與我國的雙重管理體制不同,越南的政府機構沒有最終的決定權,不會出現登記管理機關與業務主管單位的職能交叉現象,最終的裁決權都歸到了越南非政府組織事務委員會這一專門的監管機構上。因此,我國有必要設立專門的針對外國非政府組織的監管機構,從而更加有效地管理境外來中國開展工作的非政府組織。

      (三)增加對外國非政府組織的稅收優惠和財務監管

      越南政府為了鼓勵外國非政府組織來境內開展項目,對所有與項目有關的商品、設備、原材料、交通工具、外籍代表和職員的家庭日常設備和私人物品等進口物資免稅。同時,外籍代表和職員也可以依據越南海關辦公室的規定轉口上述的免稅商品和設備。非政府組織的外籍官員和職員的薪水如果都來自于外國,還可以享有收入免稅政策。我國僅有的針對外國非政府組織的法規-《外國商會管理暫行規定》(1989)-并沒有對外國非政府組織的稅收優惠政策做出規定。只有在《中華人民共和國海關法》(2000)中規定,外國政府、國際組織無償贈送的物資,可以減征或者免征關稅。但是此類無償贈送物資的免進口關稅的申報手續繁瑣,要獲得海關的批準比較困難。因此,我國應增加對它們的稅收優惠,以此鼓勵。

      此外,越南法律還規定外國非政府組織不能在越南參與營利性活動,嚴格規定所有的收支都是以非營利性為目的。越南非政府組織事務委員會負責定期對外國非政府組織進行財務審計和監管,以確保“非營利性”。而我國相關法律對外國非政府組織的“非營利性”活動的范圍和原則缺乏明確規定。同時,我國對非政府組織的監管重點是登記管理,對非政府組織登記后的財務狀況缺乏有效的審計和監督。由于“非營利性”無法保證,我國的稅收政策無法準確地核定外國非政府組織的稅收優惠。因此,當務之急是增強對外國非政府組織的財務監管。

      (四)增強與外國非政府組織之間的互動

      越南各級政府與外國非政府組織之間的關系良好,他們與外國非政府組織之間的合作也非常緊密。越南各級地方政府鼓勵外國非政府組織在越南開展工作,歡迎外國非政府組織在資金和技術上給予地方政府支持。同時,地方各級政府官員也與外國非政府組織有很多的溝通和互動,在培訓和技術開發方面交流經驗。

      另外,作為發展中國家,越南國內的地方政府或非政府組織在管理開發項目方面的能力和經驗都非常有限。通過合作,外國非政府組織把他們的技能和經驗傳授給越南地方政府和國內非政府組織來執行開發項目,并且培訓政府部門和非政府組織的員工。因此,與外國非政府組織的良好互動,有利于提高越南地方政府和非政府組織的項目管理和執行能力。

      相對比而言,目前我國政府與境內的外國非政府組織之間尚未形成良性互動關系。一些政府機構對外國非政府組織在經濟社會發展中的地位和作用上缺乏認識,不愿將一些職能轉交給它們來執行。實際上,非政府組織在社會管理中,尤其在公共危機管理中,發揮著越來越重要的作用。例如,2008年四川汶川大地震期間,一些非政府組織活動得到了地方政府的支持和認可。鑒于此,我國政府有關部門應當建立適當的對話機制,積極地與外國非政府組織展開互動。

      參考文獻:

      褚松燕,2008:《中外非政府組織管理體制比較》,北京:國家行政學院出版社。

      李本公,2003:《國外非政府組織法規匯編》,北京:中國社會出版社。

      Asian Development Bank, 1999. A Study of NGOs:Vietnam.

      The International Programme of the Charity Commission, 2006. Summary of Regulatory System for NGOs in Vietnam. http://www.ngoregnet.org/country_information_by_region/Asia_and_Oceania/Vietnam.asp.

      United Nations, 1996. Guidelines for the Implementation of the Regulations on the Operation of Foreign Non|Governmental Organizations in Vietnam.http://coombs.anu.edu.au/~vern/luat.html.

    責任編輯: hannah
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